II SA/Rz 521/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Maria Zarębska-Kobak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian operacie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej T. S. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 521/08 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...].06.2008 r. nr [...] wydana w wyniku odwołania T. S. od decyzji Starosty z dnia [...].04.2008 r. nr [...]o odmowie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. obręb [...] zmiany powierzchni działki nr 1440, dawna 5219/1, wykazana w Akcie Własności Ziemi z dnia 14.11.1978 r. nr [...]– utrzymująca w mocy w/w decyzję. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027, ze zm./, § 47 ust. 3 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. nr 38, poz. 454/. Z uzasadnienia oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 9.01.2006 r. T. S. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w S. o wyjaśnienie różnicy w powierzchni działek własnych nr 15/24 i 5219/1, zarzucając że z posiadanych przez nią dokumentów, tj. Aktu Własności Ziemi z dnia 14.11.1978 r. nr [...] wynika, że powierzchnia działki nr 15/24 wynosi 0,1372 ha, a powierzchnia działki nr 5219/1 wynosi 1,1412 ha, natomiast w ewidencji co do w/w działek ich powierzchnia uległa zmniejszeniu. Rozpoznając powyższy wniosek Starosta ustalił, że w 1994 r., stosownie do przepisów Zarządzenia Ministra Rolnictwa i gospodarki Komunalnej z dnia 12.02.1969 r. w sprawie ewidencji gruntów /Monitor Polski nr 11, poz. 98/ przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów miasta S. obr. [...], w wyniku której na bazie mapy zasadniczej sporządzono nowe mapy ewidencji gruntów, zmieniono oznaczenia działek, zaktualizowano użytki gruntowe oraz obliczono powierzchnię wszystkich działek w sposób analityczny. Zmodernizowany operat ewidencji gruntów miasta S. obr. [...] został zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...].03.1995 r. nr [...] i przyjęty do Państwowego Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. Filia w S. w dniu 10.08.1994 r. za numerem [...]. Zmodernizowany operat został wyłożony do wzglądu zainteresowanym stronom m. in. T. S.. W wyniku modernizacji operatu ewidencji działka nr 5219/1 o pow. 1,1412 ha zmieniła oznaczenie na działkę nr 1440 o pow. 1,0711 ha. Dodatkowo decyzją z dnia [...].06.2003 r. nr [...] Starosta zatwierdził projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów miasta S. uzupełniając przy tym operat ewidencyjny o załączoną ewidencję budynków. Operat ten włączony został do Państwowego Zasobu Geodezyjno Kartograficznego w dniu 18.10.2002 r. za numerem [...]. W/w Operat wyłożony był do wzglądu zainteresowanym stronom. Fakt zawiadomienia o wyłożeniu T. S. potwierdziła własnoręcznym podpisem i nie zgłosiła w tej materii żadnych zastrzeżeń. Dokumentami zatwierdzającymi nowy operat ewidencji gruntów była decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].03.1995 r. zatwierdzająca przyjęty do Państwowego Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Operat nr [...] oraz decyzja Starosty z dnia [...].03.2003 r. zatwierdzająca operat przyjęty do Zasobu Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za numerem [...]. Kwestia ustalenia różnicy w powierzchni działki nr 1440, dawna 5219/1 w obecnej sytuacji jest niemożliwa do ustalenia, albowiem T. S. nie umiała wskazać na gruncie w dniu oględzin jej granic. W odwołaniu do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odwołująca T. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując powierzchnię działki nr 1440, dawna 5219/1. Wyjaśniła, że granica działki była wskazana w dniu 28.08.2007 r., co doprowadziło do ustalenia jej powierzchni 1,1129, a mimo to organ w dalszym ciągu podtrzymuje, że jej powierzchnia wynosi 1,0711 ha. Różnica w powierzchni tej działki nie została wyjaśniona w niniejszej sprawie. Zatem podtrzymuje swoje stanowisko i domaga się, aby przyjąć powierzchnię wykazaną w Akcie Własności Ziemi. Rozpatrując odwołanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uwzględnił odwołania i stawianych w nim zarzutów. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał w całości argumentację organu I instancji. Co się tyczy zarzutu powierzchni działki nr 1440 /dawna nr 5219/1/ wskazanej w Akcie Własności Ziemi, organ wyjaśnił, że stwierdzenie własności gospodarstw rolnych w trybie przepisów ustawy z dnia 26.10.1971 o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz. U. nr 27, poz. 250/, polegające na poświadczeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości dokonywane było przez organ administracji państwowej według obowiązującej wówczas ewidencji gruntów i nie obejmowało ustalenia granic ani pomiaru nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. Zatem żądanie wskazania powierzchni działki zgodnie z Aktem Własności Ziemi jest nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca T. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie o jej zmianę z uwzględnieniem jej roszczenia poprzez wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów powierzchni działki nr 1440 zgodnie z Aktem Własności Ziemi, bądź też w przypadku braku prawnej możliwości uwzględnienia tej powierzchni, ustalenie jej powierzchni wg stanu z dnia 28.08.2007 r., tj. czynności ustalającej przebieg jej granicy. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że działka nr 1440, będąca jej własnością, stanowi gospodarstwo rolne, położona jest w odległości 4 km od jej zabudowań i jej granica nigdy nie była przedmiotem sporu. Ponieważ jej powierzchnia za każdym razem oznaczona jest odmiennie poprzez jej zmniejszenie, dlatego też wnosi o sprawdzenie jej powierzchni. Wyjaśnia, że wg Aktu Własności Ziemi jej powierzchnia wynosi 1,1412, przy ustaleniu jej granicy 28.08.2007 r. jej powierzchnia wynosi 1,1129, natomiast obecnie ewidencja wykazuje 1,0711. Wskazane różnice uzasadniają roszczenie skarżącej co do ustalenia i sprawdzenia faktycznej jej powierzchni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast odnośnie zarzutów podniesionych w skardze organ wskazał, że brak możliwości pomiaru działki nie pozwala na sprawdzenie jej powierzchni, ponieważ skarżąca nie umiała wskazać jej granic. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola tegoż Sądu sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269/, przy czym Sąd ten z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1270/ nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tej kontroli bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje legalność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów wydana w oparciu o przepis art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (jedn. tekst Dz.U. z 2000r. Nr 100, poz. 1086 z późn. zm.), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454.). Art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, póz. 1086 ) zwana dalej ustawą stanowi, że ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w tym przepisie, w tym także dotyczących ich właścicieli a w pewnych przypadkach także podmiotów władających gruntami i budynkami. Będąc zbiorem danych o istniejącym stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do przedmiotu nią objętego, ewidencja gruntów posiada tylko funkcje informacyjno -techniczne, nie tworzy natomiast stanów prawnych. Z uwagi na swój charakter ewidencja gruntów i budynków nie rozstrzyga sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje natomiast stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Wpisy w niej dokonywane mają charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Ze względu na rolę ewidencji, która służy planowaniu przestrzennemu, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami winna być ona utrzymywana w sianie aktualności (art. 22 w zw. z § 44 pkt. 2 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38 poz. 454 ) zwane dalej rozporządzeniem. Zadanie to należy do starosty, który winien dokonywać zmian zapewniających jej aktualność. Zmiany te dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych i innych dokumentów ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów ( art. 20 w zw. z art. 23 ustawy i § 46 rozporządzenia ). Oznacza to, że organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych podlegających ewidencji ( patrz; wyrok NSA II SA 862/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego Lex Nr 53361, II SA 566/99, Lex 46217, II SA 914/98, Lex 41816, II SA 1094/98, Lex 41305 ), bowiem przepisy ustawy nie stwarzają możliwości prawnych do kształtowania w tym trybie stosunków własnościowych. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają prawo i z tych powodów zostały one wyeliminowane z obrotu prawnego. Materiał aktowy sprawy wskazuje, że pismem z dnia 9 stycznia 2006 r T. S. wystąpiła z wnioskiem do Starosty o wyjaśnienie różnicy w powierzchni jej działek ; nr 15/24 i 5219/1 i wskazała, że z dokumentów jakie są w jej posiadaniu /akt własności ziemi/ wynika, że powierzchnia działki 15/24 wynosi; 0.1372 ha natomiast działki 5219/1 wynosi 1.1412 ha. Natomiast w wyniku modernizacji operatu ewidencji gruntów jaka miała miejsce w 1994 roku działka ;o nr 15/24 o pow. 0.1372 ha zmieniła oznaczenie na działkę nr 24 pow. 0.1355 ha , zaś nr 5219/1 pow. 1.1412 zmieniła oznaczenie na działkę 1440 pow. 1.0711 ha na które to powierzchnie skarżąca nie wyraża zgody. W ocenie skarżącej wskazane obecnie powierzchnie są nieuzasadnione zważywszy chociażby na fakt, że 28 sierpnia 2007 roku był wykonany pomiar geodezyjny całej działki nr ewid. 1440 i jej powierzchnia została obliczona na 1.1129 ha . Reasumując skarżąca domaga się podania przyczyn które stanowiły kolejną zmianę powierzchni działki nr ewid. 1440 Analizując akta sprawy stwierdzić należy w pierwszej kolejności, że obowiązkiem organu I instancji po wpłynięciu w/w wniosku było stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. ustalić przedmiot postępowania. Akta sprawy wskazują ,że wniosek z dnia 9.1.2006 r. obejmuje dwie działki tj. nr 15/24 i 5219/1, który to wniosek w postępowaniu skarżąca ograniczyła wyłącznie do działki nr ewid.1440 dawna 5219/1,/protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 21 lutego 2008 k. 66/. Organ z naruszeniem art. 61 § 3 i 4 k.p.a. /brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego/ prowadził postępowanie w sprawie wyłącznie co do działki nr ewid. 1440 /dawna 5219/1/ z pominięciem działki 15/24 /obecnie 24/ i nie odniósł się w tej części, dlaczego ograniczył żądanie wnioskodawczyni. Z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. nie wyjaśnił powierzani działki nr ewid.1440 dawna 5219/1. Zgodzi się należy z argumentacją organu ,że akt własności ziemi stanowi wyłącznie tytuł prawny własności określonej osoby do konkretnej działki ale nie jest wiążący co do powierzchni i granicy nieruchomości, bowiem ustawa z dnia 26.10.1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych /Dz.U. Nr 27 poz. 250/ uregulowała jedynie poświadczenia nabycia własności nieruchomości. Na tle wskazanych wyżej orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowiskom, ze zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno- deklaratoryjny , a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie własności oraz przedmiocie własności co w konsekwencji powierzchnia działki wykazana w akcie własności ziemi nie może być podstawą wpisu w ewidencji. Stwierdzić natomiast należy, że niniejsze postępowanie co do ustalenia powierzchni działki 1440 powinno być prowadzone z uwzględnieniem przepisu § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. /Dz.U. Nr 38 poz. 454/ w sprawie ewidencji gruntów i budynków . Błędem organu było prowadzenie go w oparciu o przepis art. 47 wymienionego rozporządzenia . Nadto w aktach sprawy zostały dołączone dokumenty , które wskazują, że w dniu 28 sierpnia 2007 r. dokonany został pomiar geodezyjny całej działki nr 1440 przez uprawnionego do tych czynności geodetę /k 24 / wykazany on został w zmianach danych ewidencyjnych / k. 22/ i wykazuje on powierzchnię 1,1129 ha. Natomiast wypis z rejestru gruntów według stanu 30 sierpnia 2007 wykazuje jej powierzchnie 1,0711 ha. Jest to sporna kwestia, która nie została wyjaśniona pomimo, że skarżąca przez cały tok postępowania podnosiła tą okoliczność, a organy orzekające w sprawie pominęły ją milczeniem. W ponownym postępowaniu organ ustali przedmiot sprawy wzywając skarżącą o sprecyzowanie jej wniosków /k. 1 i k. 67/, następnie zawiadomi o wszczęciu postępowania wszystkie zainteresowane strony w sposób przewidziany w art. 61 § 1 i 4 k.p.a., oraz wyjaśni zasadniczą sporną kwestię co do różnicy jakie istnieją w powierzchni działki nr 1440 z daty pomiaru w dniu 28 sierpnia 2007 r. /k. 24 akt administracyjnych/ a wpisem z dnia 30 sierpnia 2007 roku /k. 20 akt administracyjnych/. W zależności od poczynionych ustaleń pamiętając o prawie stron do czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego, wyda stosowną decyzję. Z przytoczonych względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na fakt, że charakter zaskarżonej decyzji przesądza, że nie nadaje się ona do wykonania, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.