II SA/Rz 521/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata T. P. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 309,80 zł /słownie: trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy/ tytułem zastępstwa prawnego wykonanego na zasadzie prawa pomocy oraz uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Przedmiotem skargi E. R. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PWINB) z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] nakazującej E. i E. R. dokonać rozbiórki wykonanych fundamentów, samowolnie rozpoczętej budowy budynku handlowo-usługowego, usytuowanego na działce o nr ewid. 1834 w P. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako K.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., określanej dalej jako P.b.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że na skutek wniosku Wójta Gminy, organ nadzoru budowlanego w dniu [...] maja 2009 r. przeprowadził kontrolę na działce nr ewid. gr. 1834 w P. Ustalił, że E. i E. R. wykonali fundamenty betonowe, a wewnątrz fundamentu wykonano trzy stopy fundamentowe. W dniu kontroli inwestorzy nie przedłożyli prawem wymaganych dokumentów pozwalających w sposób legalny prowadzić budowę budynku handlowo-usługowego. Posiadali jedynie decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. PINB decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] nakazał E. i E. R. dokonać rozbiórki wykonanych fundamentów, samowolnie rozpoczętej budowy budynku handlowo-usługowego, usytuowanego na działce nr ewid. gr. 1834 w P. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja do zastosowania w odniesieniu do realizowanej budowy art. 48 ust. P.b., uznając, że nie ma możliwości zalegalizowania rozpoczętej samowolnie budowy budynku handlowo-usługowego. Na skutek odwołania E. R. WINB decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] uchylił wyżej opisaną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnianiu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji nie zawiera żadnego uzasadnienia podjętej decyzji. W kontroli organ ten dokonał ustaleń odległości przedmiotowych fundamentów od drogi powiatowej i wojewódzkiej, zarzucił jednak temu organowi, że podczas kontroli nie byli obecni zarządcy tych dróg, a takie ustalenia winny być dokonywane w ich obecności. Nadto organ organ odwoławczy podał, że PINB błędnie uznał za stronę w postępowaniu przedmiotowej sprawy Wójta Gminy. Wyjaśnił dalej, że jest on tylko reprezentantem gminy i nie posiada tytułu prawnego do bycia stroną w postępowaniu. Przedmiotowe postępowanie powinno być wszczęte z urzędu, a nie jak wskazał organ I instancji na wniosek Wójta Gminy. Konkludując WINB stwierdził, że PINB prowadził postępowanie z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. Zarzucił, że organ I instancji przeprowadził postępowanie bez należytej wnikliwości, a uzasadnienie wydanej decyzji nie znajduje poparcia w materiale dowodnym zgromadzonym w aktach sprawy, co powoduje, że wydanie nakazu rozbiórki wykonanych fundamentów, samowolnie rozpoczętej budowy budynku handlowo-usługowego, usytuowanego na działce o nr ewid. 1834 w P. jest przedwczesne. W związku z tym sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., opisaną na wstępie nakazał inwestorom E. i E. R. dokonać rozbiórki wykonanych fundamentów, samowolnie rozpoczętej budowy budynku handlowo-usługowego, usytuowanego na działce nr ewid. gr. 1834 w P. W uzasadnieniu organ I instancji opisał dokonane ustalenia z przeprowadzonej kontroli dotyczące budowy budynku handlowo-usługowego w P. Dodał, że twierdzenie przez inwestorów, iż wykonane prace budowlane nie były fundamentem, a jedynie murem oporowym, chroniącym położny obok sklep przed zalewaniem wodami płynącymi ze zbocza góry, jest nieprawdą. Organ ustalił, że różnica poziomów między wykonanym "murem oporowym", a budynkiem sklepu wynosi 15 m. Powtórzył swoje stanowisko prezentowane jak w.w. decyzji z dnia [...] maja 2009 r., że w dniu kontroli inwestorzy nie przedłożyli prawem wymaganych dokumentów, pozwalających w sposób legalny prowadzać budowę budynku handlowo-usługowego, zaś jedynym dokumentem jaki okazali była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, opisując określone w niej warunki. Organ stwierdził, że pomiary wykonano podczas kontroli pod nieobecność wszystkich zainteresowanych tj. zarządcy dróg: wojewódzkiej i powiatowej. W dniu [...]października 2009 r. przeprowadzano rozp administracyjną z udziałem zainteresowanych stron. Organ stwierdził, że wykonane podczas kontroli oraz rozprawy administracyjnej pomiary odległości wybudowanego fundamentu od krawędzi drogi wojewódzkiej oraz drogi powiatowej wykazały, że wymiary określające przebieg linii zabudowy nie zostały przez inwestorów zachowane. Odległość przedmiotowego fundamentu od krawędzi drogi wojewódzkiej wynosi 7,40m, zaś odległość fundamentu od granicy działki przebiegającej wzdłuż drogi powiatowej - ogrodzenia wynosi 1,05m (w najbardziej zbliżonym punkcie), zaś planowana dopuszczalna powierzchnia zabudowy na 120,0 m została przekroczona o około 4,0 m. Zatem zaistniała sytuacja rodzi konieczność zastosowania w odniesieniu do realizowanej budowy art. 48 ust. 1 p.b., gdyż nie ma możliwości zalegalizowania rozpoczętej samowolnie budowy budynku handlowo-usługowego. Odwołanie od tej decyzji wniósł E. R., wnosząc o jej uchylenie. W jego ocenie, na przedmiotowej działce nie powstały żadne fundamenty do budynku usługowo-handlowego. Znajdują się tam jedynie fragmenty starego fundamentu “przycementowane" żeby spełniały funkcje “przeciwpowodziowe". Na murek przeciwpowodziowy nie zdążyli wyrobić planów. WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., opisaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji, że zastosowanie w wydanej decyzji art. 48 ust. 1 P.b. jest w pełni uzasadnione. Wskazując na art. 28 ust. 1 P.b. wyjaśnił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Wobec tego uznał, że realizacja przedmiotowego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że budowa przedmiotowych fundamentów jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dlatego wykonane fundamenty samowolnie rozpoczętej budowy budynku handlowo-usługowego nie spełniają wymogów określonych w art. 48 ust. 2 p.b., co wyklucza podjęcie procedury legalizacyjnej w stosunku do przedmiotowego obiektu. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. R., nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarzonej decyzji, skarżący powtórzył swoje stanowisko, iż wykonany fundament stanowi murek przeciwpowodziowy dla terenu i jest niezbędny, gdyż stanowi formę ochrony przed zalaniem dla budynku usługowo- handlowego. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, wywodząc podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami adminsitracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Krysterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania adminsitracyjnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 powyższej ustawy). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazanego w tej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 cyt. ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Regulacje zawarte w wymienionych ostatnio przepisach stanowią o wyłączeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wobec wyliczonych enumeratywnie obiektów i robót budowlanych (art. 29), o obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonania właściwemu organowi wymienionych obiektów robót budowlanych (art. 30) oraz wyliczają w swej treści rodzaje rozbiórek, któ®e nie wymagają uzyskania pozwolenia (art. 30). Z kolei na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 2 tegoż artykułu przewiduje możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodrowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiazującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, pogląd organów nadzoru budowlanego, że w warunkach rozpoznawanej sprawy nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej i w konsekwencji koniecznym było nakazanie rozbiórki przedmiotowych fundamentów zasługuje na akceptację. Otóż z ustaleń organów obu instancji, znajdujących wspracie w zebranym w sprawie materiale dowodowym wynika, że inwestorzy E. i E. R. na działce nr 1834 w Padwi Narodowej wykonali fundamenty betonowe o wymiarach 14,50 m długości i 8,55 m szerokości, samowolnie rozpoczętej budowy budynku handlowo-usługowego. Fundamenty wykonane zostały do poziomu gruntu, a wewnątrz wykonano trzy stopy fundamentowe. W toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego inwestorzy przedłożyli jedynie decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) o warunkach zabudowy, natomiast nie legitymowali się wymaganą decyzją o pozwoleniu na buowę, tj. Pozwalającą na rozpoczęcie budowy budynku handlowo-usługowego. W zał. nr 1 wspomnianej decyzji z dnia [...] marca 2009 r., znajdującej się w aktach sprawy, ustalone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji, a także nieprzekraczalna linia zabudowy oraz powierzchnia zabudowy. Przedmiotowe fundamenty – co niespornie wynika z pomiarów przeprowadzonych podczas rozprawy administracyjnej w obecności skarżącego w dniu [...] października 2009 r. – zostały wykonane niezgodnie z warunkami określonymi w w/w decyzji – nie została zachowana odległość fundamentu od krawędzi drogi wojewódzkiej nr 985 określona na 8 m (w rzeczywistości wynosi 7,40 m) i od drogi powiatowej (dz.ewid. nr 1833/1), gdyż zamiast 1,5 m od granicy pasa drogowego jest 1,05 m. Okreslona zaś w/w decyzją powierzchnia zabudowy (do 120 m2) została przekroczona o ok. 4 m. Skoro więc przedmiotowe fundamenty , samowolnie rozpoczętej budowy budynku handlowo-usługowego, zostały wykonane niezgodnie z ustaleniami ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...] marca 2009 r. ([...]) o warunkach zabudowy, tym samym została wyłączona możliwość legalizacji popełnionej samowoli budowlanej wobec przedmiotowego obiektu. W takiej sytuacji wydanie nakazu rozbiórki w myśl art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane było prawidłowe i nie narusza prawa. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Twierdzenie skarżącego, jakoby na działce nr 1834 wykonany został murek przeciwpowodziowy chroniący położony obok sklep, są chybione i w żaden sposób nie uzasadniają zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. W szczególności rozmijają się z udokumentowanym materiałem dowodowym niniejszej sprawy, tj. m.in. kopią mapy zasadniczej z rzędnymi wysokości obrazującymi minimalne zróżnicowanie terenu działki nr 1834 i sąsiednich działek (według skarżącego wynosi ono 15 m). Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.