II SA/Rz 521/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego -skargę oddala- II SA/Rz 521/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO lub Kolegium), na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej u.p.s.), po rozpoznaniu odwołania J. K. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie wydatków w związku ze zdarzeniem losowym – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w świetle ustaleń organu I instancji wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i synem, zamieszkując w N. w budynku stanowiącym jego własność. J. K. oraz syn pracują zawodowo, żona M. zajmuje się gospodarstwem rolnym i jest ubezpieczona w KRUS. Miesięczny dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 u.p.s. Budynek mieszkalny jest ubezpieczony w PZU, jednak po zgłoszeniu tożsamej szkody odmówiono J. K. wypłaty odszkodowania. Powołując się na przepis art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. Wójt Gminy wskazał, że zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Świadczenie takie ma na celu umożliwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których wnioskodawcy nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne środki. Zadaniem pomocy społecznej jest bowiem wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb. Żądana pomoc była przyznawana wyłącznie osobom, które faktycznie poniosły straty w okresie powodzi, długotrwałych opadów atmosferycznych i wysokiego poziomu wód gruntowych. Tymczasem J. K. zgłaszając w dniu 17 lutego 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) zauważone pęknięcia budynku podał, że zostały one spowodowane prawdopodobnie długotrwałymi opadami deszczu z maja i czerwca 2010 r. PINB nakazał doprowadzenie budynku do odpowiedniego stanu technicznego przez wykonanie robót określonych w przedłożonej ekspertyzie technicznej, które według dołączonego przez wnioskodawcę kosztorysu mają wynieść około 40 tyś zł. Organ I instancji podkreślił też, że dotychczas J. K. nie zgłaszał żadnych szkód w budynku mieszkalnym, nie wykazał również, aby w budynku faktycznie zalegała woda, która miała spowodować wymienione uszkodzenia. Szkód związanych z opadami atmosferycznymi z 2010 r. nie zgłaszały także inne osoby mieszkające w okolicy. Ponadto z ekspertyzy technicznej wynika, że w obrębie budynku nie stwierdzono występowania powierzchniowych wód gruntowych, ani powierzchniowych objawów związanych z występowaniem aktywnych lub wygasłych ruchów masowych ziemi. W dokumencie tym nie stwierdzono jednoznacznie, aby zgłoszone uszkodzenia powstały wskutek długotrwałych opadów deszczu. Wynikały natomiast po części ze znacznego stopnia zużycia technicznego budynku wzniesionego jeszcze przed II wojną światową, bezpośrednio związanego z długim okresem jego eksploatacji. Natomiast co do uszkodzeń powstałych w ostatnim okresie - brak jest jednoznacznego stwierdzenia, że powstały one w związku z opadami z 2010 r. Budynek nie był odpowiednio zabezpieczony, dlatego wody gruntowe i opadowe przedostawały się do piwnic w całym okresie użytkowania budynku. W odwołaniu J. K. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie wniosku o przyznanie zasiłku celowego i wskazał, że argumenty przytoczone w decyzji nie uwzględniają nienależycie prowadzonego postępowania administracyjnego przez pracowników Urzędu Gminy. Podniósł, że w trakcie ulewnych opadów w 2010 r. jego budynek został zalany przez wody gruntowe, które w podpiwniczeniu utrzymały się przez okres około 3 tygodni, lecz mimo to nie zgłaszał szkód, gdyż dopiero pod koniec 2010 r. zauważył liczne pęknięcia budynku, zarówno ścian zewnętrznych jak i wewnętrznych. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium, decyzją opisaną na wstępie, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i podzielając ustalenia organu I instancji stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, jakoby wnioskodawca i jego rodzina ponieśli straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Dostarczona przez J. K. ekspertyza stanu technicznego budynku mieszkalnego nie wskazuje, że istniejące uszkodzenia w chwili obecnej stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla mienia, konstrukcji obiektu oraz zdrowia i życia jego mieszkańców. Nie zostało też stwierdzone, że opady deszczu i klęska powodzi w maju i czerwcu 2010 r. były przyczyną uszkodzenia budynku mieszkalnego wnioskodawcy. W tej sytuacji nie można jednoznacznie przyjąć, że uszkodzenie tego budynku nie nastąpiłoby, nawet gdyby wspomniana klęska żywiołowa nie wystąpiła. W ocenie Kolegium samo powstanie straty w nieruchomości budynkowej na skutek zdarzenia losowego nie stanowi przesłanki udzielenia świadczenia ze środków pomocy społecznej w sytuacji, gdy właściciel tego budynku i jego rodzina nadal posiadają zaspokojone potrzeby życiowe. W skardze J. K. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego tj. art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz ocenę dowodów niezgodną z zasadą swobodnej oceny dowodów, co ma swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a w szczególności brak oceny okoliczności świadczących za istnieniem związku przyczynowego między ulewnymi deszczami, a uszkodzeniem budynku, stopnia uszkodzeń w zakresie ustalenia ich charakteru i dolegliwości oraz niezbędnego charakteru napraw, sytuacji materialnej rodziny skarżącego w zakresie możliwości poniesienia obciążenia, wreszcie niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy mimo możliwości podjęcia takiego działania, co ma oczywisty wpływ na wynik sprawy, 2) przepisów prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia o wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który do dokument nie jest źródłem prawa i nie może być podstawą kształtowania rozstrzygnięcia w sferze administracyjnoprawnej, 3) przepisów prawa materialnego tj. art. 40 u.p.s., poprzez błędną wykładnię zawężającą zakres uznania administracyjnego do sytuacji niewymienionych w ustawie, a tym samym rozstrzygnięcie o przesłanki, które nie mają w indywidualnej sprawie umocowania w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny ustalony w postępowaniu administracyjnym jest następujący: J. K. z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego wystąpił w dniu 30 stycznia 2012 r. podając, że stanowiący jego własność budynek mieszkalny został uszkodzony w wyniku intensywnych opadów deszczu na przełomie maja i czerwca 2010 r.. Do wniosku załączył decyzję PINB z dnia [...] października 2011 r. określającą zakres robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Z ekspertyzy wykonanej na potrzeby postępowania prowadzonego przez PINB wynika, że "nieruchomość, na której posadowiony jest budynek, usytuowana jest w dolnej części stoku. W obrębie lokalizacji obiektu nie stwierdzono występowania wód gruntowych, jak również jakichkolwiek powierzchniowych objawów związanych z występowaniem aktywnych lub wygasłych ruchów masowych, charakterystycznych dla procesu osuwiskowego". Część uszkodzeń budynku mieszkalnego wskazanych przez J. K. jest wynikiem znacznego stopnia zużycia technicznego i użytkowego budynku, związanego bezpośrednio z długim okresem eksploatacji (budynek wzniesiono przed II wojną światową). Nowsze uszkodzenia "powstałe w ostatnim okresie", to z kolei efekt naruszenia statyki obiektu i przekroczenia dopuszczalnych naprężeń w niektórych przekrojach elementów nośnych i wykończeniowych spowodowanych rozmiękczeniem i osiadaniem podłoża, wskutek osłabienia jego nośności przez nasiąkanie napływających wód opadowych i infiltrujących do gruntu w obrębie budynku oraz przesiąkających do wnętrza. Budynek nie był bowiem odpowiednio zabezpieczony. Nie ustalono jednoznacznego powiązania uszkodzeń z opadami deszczu z 2010 r. Uszkodzenia te nie stanowią zagrożenia dla mieszkańców i nie uniemożliwiają rodzinie dalszego zamieszkiwania w budynku. II. Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa zmierzającą do umożliwienia osobom i rodzinom przezwyciężanie sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 1, 3 i 4 ustawy). Jednym ze świadczeń z pomocy społecznej jest zasiłek celowy /art. 36 pkt 1 lit. c) u.p.s., przy czym ta forma pomocy może być przyznana osobom lub rodzinom, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej /art. 40 ust. 2 u.p.s./. W takim przypadku zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu (art. 40 ust. 3). Podkreślić jednak należy, że po pierwsze, powyższy przepis stanowi uzupełnienie /dopełnienie/ regulacji zawartej w art. 39 ust. 1 u.p.s. z którego wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej i po drugie, że przyznanie tego rodzaju pomocy nie może prowadzić do pominięcia zasady wyrażonej w art. 3 ust. 1 ustawy. Z przedstawionych przepisów wynika, że przyznanie zasiłku celowego w przypadku, o jakim mowa wyżej, oparte jest na uznaniu administracyjnym co oznacza, że właściwy w sprawie organ administracji po dokonaniu prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnych z rzeczywistością), mając na względzie przedstawione powyżej zasady udzielenia pomocy, ma swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy. Konstrukcja wspomnianej wyżej regulacji prawnej obliguje organy administracji do należytego i przekonującego uzasadnienia. Uzasadnienie powinno zostać oparte na jasnych i czytelnych, a więc poddających się kontroli kryteriach. Samo bowiem uznanie administracyjne nie podlega kontroli Sądu, skoro z woli ustawodawcy organy administracji publicznej zostały wyposażone w pewien zakres swobody decyzyjnej. Natomiast kontroli podlega sposób korzystania z tego uprawnienia /tak WSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Rz 998/11/. III. Przedstawiony stan prawny w powiązaniu ze stanem faktycznym sprawy pozwala stwierdzić, że organy odmawiając zasiłku celowego nie naruszyły prawa. Przede wszystkim organy właściwie przeprowadziły postępowanie dowodowe, a zgromadzony materiał dowodowy oceniły z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Na pełną aprobatę zasługują więc ustalenia dotyczące aktualnego stanu budynku zamieszkiwanego przez skarżącego wraz z rodziną z konkluzją, że stan ten jest w znacznej części następstwem długoletniej eksploatacji i w żadnym wypadku nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców. Wynika to wprost z ekspertyzy sporządzonej na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Natomiast zgłoszone i stwierdzone uszkodzenia nie uniemożliwiają zamieszkiwania w budynku. Rodzina skarżącego ma więc zaspokojoną potrzebę bytową w postaci mieszkania, choć budynek niewątpliwie wymaga podjęcia działań remontowych i konserwacyjnych. Takie okoliczności faktyczne dawały więc podstawę do przyjęcia, że wnioskodawca z rodziną nie znajduje się w sytuacji wymagającej udzielenia pomocy społecznej. Rolą Państwa i pomocy społecznej nie jest bowiem kompensowanie wszelkich doznanych szkód, lecz tylko tych strat, które stawiają osobę lub rodzinę w trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna ma ograniczać się do niezbędnych potrzeb i umożliwienia potrzebującym życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby te, jak prawidłowo oceniły organy, skarżący wraz z rodziną, ma zaspokojone. Jeszcze raz podkreślić należy, że głównym celem pomocy społecznej jest zabezpieczenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych, których rodzina nie może realizować wskutek straty wyrządzonej klęską żywiołową lub ekologiczną. Jak już na wstępie wskazano, decyzja objęta skargą, mająca oparcie w przepisie art. 40 u.p.s., ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że od oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy zależy kierunek podjętego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do oceny wydanej w sprawie decyzji pod względem zgodności z prawem, nie może natomiast oceniać zasadności i celowości oraz słuszności zapadłej decyzji uznaniowej. Sąd może jedynie poddać kontroli sposób skorzystania przez właściwe w sprawie organy z przyznanego im uprawnienia – uznania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organy nie nadużyły tej kompetencji, a kontrolowane decyzje nie noszą znamion dowolności. Odmowa przyznania świadczenia została należycie, jasno i czytelnie uzasadniona, nie nosi więc znamion dyskryminacji. Z podanych względów zarzut naruszenia art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. jest bezzasadny. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły wyłącznie przepisy rangi ustawy, dlatego również niezasadnie zarzucono naruszenie art. 6 k.p.a. Także prawidłowo zinterpretowano i zastosowano art. 40 u.p.s., wiążąc go nie tylko z normą prawną wynikającą z przepisu art. 39 tej ustawy, lecz także z ogólnymi przepisami normującymi zasady udzielania pomocy społecznej. IV. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w sposób wyżej wskazany stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Z tych względów skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.