II SA/Rz 522/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. Ś. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...] nakazującą Z. Ś. rozbiórkę garażu o konstrukcji stalowej i wymiarach zewnętrznych 5,00m x 3,00m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 977 położonej w B. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż na skutek interwencji K. H. (obecnie B.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę legalności garaży wybudowanych na działkach nr 643 i 977 położonych w B., będących własnością Gminy B. Organ ten ustalił, że na działce nr 977 zlokalizowanych jest osiem garaży wolnostojących oraz budynek składu opału. Dzierżawcą części działki nr 977 i właścicielem jednego z garaży jest Z. Ś. Garaż ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W tej sytuacji wspomnianą decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. Ś. rozbiórkę garażu o konstrukcji stalowej i wymiarach zewnętrznych 5,00 m x 3,00 m wybudowanego na działce nr 977 w B. W jej uzasadnieniu wskazał, że garaż ten jest obiektem wolnostojącym, niepodpiwniczonym o konstrukcji stalowej, bez trwałych fundamentów. Ściany obudowane blachą trapezową, dach jednospadowy pokryty blachą trapezową. Usytuowany jest w odległości 0,5 m od sąsiedniego garażu należącego do B. K. oraz około 11 m od budynku mieszkalno – gospodarczego o konstrukcji drewnianej usytuowanego na sąsiedniej działce nr 978 własności K. H. (obecnie B.). Zgodnie z oświadczeniem Z. Ś. garaż wybudowany został w 2005r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z nadesłanego w toku postępowania pisma Wójta Gminy B. z dnia [...].03.2008 r. wynika, iż dla działki nr 977 brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie była także wydana decyzja o warunkach zabudowy. Organ podniósł, iż garaż, jak wynika z wyrysu mapy sytuacyjno – wysokościowej gminy B., posadowiony jest od granicy z działką nr 978 w odległości około 1 m, a zatem jego usytuowanie narusza przepisy techniczno – budowlane tj. § 12 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w przypadku gdy w/w budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub narusza przepisy techniczno – budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wobec faktu, iż usytuowanie garażu narusza przepisy techniczno – budowlane niemożliwym jest podjęcie kroków mających na celu doprowadzenie wybudowanego garażu do stanu zgodnego z prawem i zalegalizowanie samowoli budowlanej. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. Ś. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przyznał, że na dzierżawionej od Gminy B. działce usadowił przenośny garaż blaszany, jednakże zarówno miejsce posadowienia jak i wymiary garażu uzgodnił wcześniej z Gminą (właścicielem działki nr 977) jak i z właścicielem działki sąsiadującej nr 978 tj. J. K. Wskazał, iż przedmiotowy garaż nie jest trwale związany z gruntem, dlatego nie jest koniecznym uzyskanie pozwolenia na budowę. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że budowę przedmiotowego garażu o konstrukcji stalowej i wymiarach zewnętrznych 5,00 m x 3,00 m, nie połączonego trwale z gruntem należy zakwalifikować do robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego, na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Odstępstwa od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określono w art. 29 – 30 i są to jedyne wyjątki od tej zasady. Fakt, iż garaż blaszany nie jest trwale związany z gruntem powoduje, iż jest to tymczasowy obiekt budowlany o którym mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. "Tymczasowość" obiektu budowlanego nie ma znaczenia dla wymagań prawnych związanych z jego budową. Skoro art. 29 i 30 Prawa budowlanego nie wymienia wśród wyjątków od zasady uzyskania pozwolenia na budowę garażu, zatem budowa takiego tymczasowego obiektu budowlanego wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Realizacja przedmiotowego garażu spowodowała, iż odwołujący się dopuścił się samowoli budowlanej, a jej konsekwencją jest rozbiórka obiektu budowlanego. Organ II instancji cytując art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał na przypadki kiedy istnieje możliwość zalegalizowania samowolnej budowy obiektu budowlanego. Wskazał również, iż niespełnienie któregokolwiek z warunków wskazanych w tym przepisie wyklucza możliwość legalizacji a tym samym rodzi konieczność orzeczenia rozbiórki. W rozpatrywanej sprawie usytuowanie garażu narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r., zgodnie z którym budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy (pkt 1); 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2). Według § 12 ust. 3 cyt. rozporządzenia sytuowanie ściany budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Ponadto dla działki nr ewid. 977 w B. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro budynek garażu nie spełnia wymogów określonych art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (co wyklucza procedurę legalizacyjną) to organ I instancji zasadnie wydał na podstawie art. 48 ust. 1 ww. ustawy decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Organ wskazał również, iż roboty budowlane związane z wykonaniem obiektu budowlanego tj. garażu można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, którą na wniosek inwestora wydaje właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej (z zasady starosta). Zgoda właściciela działki (Wójta Gminy B.) czy sąsiada nie upoważnia inwestora do budowy obiektu budowlanego. Skargę na tę decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. Ś. wnosząc o jej uchylenie, umorzenie postępowania, względnie zwrócenie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił, iż decyzja wydana została na podstawie błędnej oceny stanu faktycznego oraz błędnej interpretacji przepisów prawa budowlanego. Skarżący wywodzi, że za zgodą właściciela posadowił na dzierżawionej działce garaż blaszany przenośny. Tego rodzaju obiekt nie powinien być zaliczony do kategorii obiektu budowlanego w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a zatem nie było konieczne uzyskanie zezwolenia na budowę. Tym samym garaż nie stanowi samowoli budowlanej. Ocena, iż garaż usytuowany jest z naruszeniem warunków zawartych w przepisach techniczno – budowlanych jest błędna, bowiem odległość garażu od budynku mieszkalno – gospodarczego znajdującego się na sąsiedniej działce nr 978 wynosi ok. 11 m, co potwierdza dokumentacja zawarta w aktach sprawy, a więc jest zgodna z § 12 rozporządzenia z dnia 12.04.2002 r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenia prawa i uwzględnił skargę, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Bezsporny w niniejszej sprawie jest fakt wybudowania w 2005 r. garażu na działce dzierżawionej od Gminy B. przez skarżącego. Organy orzekające w sprawie prawidłowo dokonały kwalifikacji tego obiektu budowlanego jako wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis uzależnia wykonywanie wszelkich robót budowlanych od uzyskania ostatecznej decyzji o pozwolenia na budowę. Obiekt tego rodzaju nie został też zaliczony przez ustawodawcę do kategorii obiektów zwolnionych z uzyskania takiego pozwolenia, wymienionych w art. 29 cyt. ustawy. Fakt braku trwałego związania garażu z gruntem, podnoszony konsekwentnie przez skarżącego, nie ma znaczenia dla konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, wskazuje jedynie, że wzniesiony obiekt nie jest po myśli art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynkiem, a jest innym obiektem budowlanym. Na budowę przedmiotowego garażu nie została wydana przez właściwy organ decyzja o pozwoleniu na budowę, czego nie kwestionuje skarżący. Wskazuje on natomiast, że obiekt posadowił za zgodą dzierżawcy tj. Gminy B., wynikającą z umowy dzierżawy. W trakcie rozprawy przez Sądem okazał również pismo Wójta Gminy B. z 31.08.2005 r., w którym Wójt zezwala na posadowienie blaszanego garażu na działce nr 977 w B. W świetle tych okoliczności stwierdzić należy jednoznacznie, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości zastąpienia decyzji o pozwoleniu na budowę zgodą jakiegokolwiek podmiotu czy organu. Zupełnie inną kwestią, o charakterze cywilnoprawnym, jest też zgoda wydzierżawiającego na wybudowanie obiektu na dzierżawionej nieruchomości. Konsekwencją ustalenia, że na realizację przedmiotowego garażu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę jest konieczność zastosowania w sprawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W ust. 1 tego przepisu wskazano, że obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, podlega rozbiórce. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek, sformułowany w ust. 2, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jeżeli budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Przy czym dla możliwości legalizacji oba warunki musza zaistnieć łącznie. Organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że istniejący garaż narusza przepisy techniczno-budowlane w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Za takie naruszenie uznały sprzeczne z § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) usytuowanie garażu względem granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wskazany przez organy przepis rozporządzenia zamieszczony został w powołanym rozporządzeniu w jego Dziale II "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej", rozdziale 1 "Usytuowanie budynków" i dotyczy wymagań odległościowych budynków na działce względem granicy z sąsiednią działką budowlaną. Skoro zaś organy uznały, że przedmiotowy garaż nie jest budynkiem, ale innym obiektem budowlanym, a Sąd pogląd ten zaaprobował, przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. nie może mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Analizując treść powołanego rozporządzenia rozważenia wymagało czy w ogóle i jeśli tak to które z jego przepisów mogą znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 § 2. W omawianym rozporządzeniu ustawodawca przewidział też stosowną regulację dotycząca garaży. Chodzi m. in. o przepisy zawarte w Dziale II "Budynki i pomieszczenia", rozdziale 10 "Garaże dla samochodów osobowych" i Dziale IV "Bezpieczeństwo pożarowe", rozdziale 8 "Bezpieczeństwo przeciwpożarowe dla garaży". Organ nie dokonał w ogóle oceny zgodności z tymi przepisami spornego obiektu, zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Należy również zwrócić uwagę na drugą z przesłanek legalizacji obiektu, dotyczącą zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikającą z art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Konstytucyjność tego przepisu, w brzmieniu zastosowanym przez organ, została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, uznał art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" za niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał przyjął, że decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, co de facto oznacza możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy także w trakcie postępowania legalizacyjnego. Stosownie do treści art. 145 a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, która z kolei jest podstawą do uchylenia decyzji administracyjnej, w której przepis ten zastosowano. W postępowaniu ponownym organ będzie zobowiązany zastosować przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego wynikającej z powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W praktyce będzie to oznaczać ustalenie czy dla terenu obejmującego działkę nr 977 w B. brak jest nadal miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli tak, to czy skarżący nie wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i czy taka ostateczna decyzja nie została wydana. W dalszej kolejności organ dokona badania zgodności garażu z przepisami technicznymi, w szczególności wskazywanymi przez Sąd przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzone w sprawie naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie § 12 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r., które Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zadecydowały o uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b) P.p.s.a. Uchylając zaskarżoną decyzję, zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a., Sąd określił, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach, które stanowi wpis od skargi, Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.