II SA/Rz 522/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Przedmiotem skargi G. R. (dalej w skrócie: "skarżący"), jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego Burmistrz decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmówił mu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem S. R. Jako podstawę prawną decyzji Burmistrz powołał art. 2, art. 17, art. 18, art. 20 ust. 3 i 4, art. 24 ust. 1, 2a i 4, art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a."), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że nie można ustalić daty powstania niepełnoprawności S. R. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, 1a, 1b i 5 oraz art. 17b u.ś.r. Następnie SKO wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną, po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został z dniem 23 października 2014 r. - wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 - uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Wobec powyższego w ocenie SKO przyjąć należy, że niemożność wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. SKO wskazało jednak, że z akt sprawy wynika, iż S. R. pozostaje w związku małżeńskim ze S. R. Natomiast S. R. posiada orzeczenie o niepełnosprawności wydane przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] znak: [...] z dnia [...] lipca 2018 r., zmienione orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] z dnia [...] września 2018 r. znak: [...]. Zgodnie z w/w orzeczeniem S. R. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od dnia 24 października 2016 r. na stałe, a daty powstania niepełnosprawności nie można ustalić. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, iż S. R. nie jest osobą niezdolną do pracy i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji, w związku z powyższym brak jest podstaw do zaliczenia jej do znacznego stopnia niepełnosprawności. SKO wskazało, że w aktach sprawy zalega zaświadczenie wydane przez lekarza Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w [...] stwierdzające, że S. R. ze względu na stan zdrowia nie może opiekować się chorym mężem. Zdaniem SKO, zaświadczenie to nie rodzi jednak skutków prawnych w przypadku ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca jednoznacznie określił, kiedy osoba niebędąca małżonkiem osoby niepełnosprawnej może to prawo otrzymać (drugi małżonek jest również osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a w przedmiotowej sprawie S. R. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym). Dlatego też SKO uznało, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego nie może być przyznane z uwagi na brak spełnionego kryterium zawartego w art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję SKO. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że jego rodzice są osobami chorymi, wymagającymi całodobowej opieki i pomocy osób trzecich, otrzymują niskie świadczenia emerytalne, które przeznaczają m. in. na zakup licznych leków. W odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyeksponować, że Sąd w całej rozciągłości zgadza się ze stanowiskiem SKO odnośnie do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku, sygn. K 38/13 w zakresie kierunku interpretacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. – brak możliwości wskazania w orzeczeniu o niepełnosprawności daty powstania niepełnosprawności nie skutkuje podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Sąd nie podziela natomiast kierunku wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Stosownie do treści powołanego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Sądu należy podzielić te poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którymi "w procesie wykładni prawa (...) sądowi nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej." (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. II FSK 381/12). Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Organy obu instancji poprzestały tylko na jednej metodzie wykładni z pominięciem konieczności wykorzystania wszystkich dostępnych metod wykładni w procesie interpretacji tekstu prawnego. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje wykładnia celowościowa i systemowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Sądy zajęły stanowisko, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być uważane za przesłankę odmowy świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonek tej osoby nie jest w stanie takiej opieki sprawować. Powyższe wyprowadzono interpretując przepis art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. łącznie z odpowiednimi przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, 27 i 130 k.r.i.o.). Zgodnie z art. 23 k.r.i.o. małżonkowie są zobowiązani do wspólnego pożycia i wzajemnej pomocy. Jednocześnie stosownie do art. 27 tej ustawy małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Zadośćuczynienie temu obowiązkowi może polegać także, w całości lub w części, na osobistych staraniach o wychowanie dzieci i na pracy we wspólnym gospodarstwie domowym. Natomiast zgodnie z art. 130 k.r.i.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Mając na uwadze przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a uś.r. oraz wskazane przepisy k.r.i.o. argumentowano w orzecznictwie, że skoro obowiązek alimentacyjny rozwiedzionego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych drugiego małżonka, to tym bardziej obowiązek zobowiązanego małżonka wyprzedza obowiązek krewnych uprawnionego małżonka w czasie trwania małżeństwa. Z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, że przysługuje ono nie osobie wymagającej opieki, ale osobie, która tę opiekę sprawuje. Ma ono za zadanie przynajmniej częściowo zrekompensować wydatki ponoszone przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnej osobie. Stąd też pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki nie może być uważane za przesłankę odmowy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nie jest obiektywnie zdolny tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - w zastępstwie współmałżonka nie mającego takiej możliwości - osoba zobowiązana do alimentacji w dalszej kolejności (zob. wyroki: WSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Rz 121/12; WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12; WSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. IV SA/Wr 848/11; WSA z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Po 242/12, WSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Ol 1391/12. Zdaniem Sądu z powyższym poglądem odnoszącym się do potrzeby stosowania przy interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wykładni celowościowej i systemowej oraz prokonstytucyjnej należy się w pełni zgodzić. Wymaga jednak wyraźnego podkreślenia, że odkodowanie z powołanego wyżej przepisu prawnego słusznego znaczenia normy prawnej nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, wedle której fakt pozostawania przez osobę wymagającą opieki w małżeństwie z osobą o stanie zdrowia niekwalifikującym się do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza z zasady możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz krewnego (dziecka). Natomiast wbrew literalnemu brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., sam fakt, że osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest przesądzający. Istnieją bowiem sytuacje, w których pomimo pozostawania przez osobę niepełnosprawną w związku małżeńskim z osobą, która formalnie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, możliwe byłoby przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny. A mianowicie byłoby to dopuszczalne wówczas, gdy małżonek osoby niepełnosprawnej faktycznie, z przyczyn od siebie niezależnych i nie wynikających z jego woli, nie jest zdolny do sprawowania nad nią opieki. A zatem przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji niepełnosprawnego w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli (zob. WSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 987/12, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 924/14 i wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1622/15). Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w dalszej i bliższej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. W związku z tym w rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym zachodzi możliwość wykazania obiektywnego braku zdolności małżonka do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, zaś oceny niemożności sprawowania opieki nad drugim współmałżonkiem można dokonać kierując się zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie zarówno w wypadku organu I jak i II instancji doszło naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., albowiem niedostatecznie wnikliwe ustalono i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości, że S. R. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, posiada natomiast orzeczenie o umiarkowanym stopieniu niepełnosprawności. Ponadto – co organy przyznają – w aktach sprawy zalega orzeczenie lekarskie, z którego wynika, że S. R., ze względu na swój stan zdrowia, nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem. Uwzględniając zalegającą w aktach sprawy dokumentacje obrazującą stan zdrowia S. R., pojawiają się uzasadnione wątpliwości co do tego, czy faktycznie jest ona w stanie sprawować opiekę nad mężem. Kwestia ta będzie przedmiotem analizy w ponownie prowadzonym postępowaniu. Nie można bowiem z góry założyć, że tylko współmałżonek niepełnosprawny w stopniu znacznym, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Mając bowiem na uwadze wyniki wykładni funkcjonalnej i systemowej, w tym zwłaszcza z uwzględnieniem racji płynących z zasad konstytucyjnych (zasady równości - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zasady sprawiedliwości społecznej - art. 2 Konstytucji RP, zasady ochrony i opieki nad rodziną w ogólności - art. 18 Konstytucji RP, zasady szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej - art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) istotne było ustalenie czy, S. R.z uwagi na swój stan zdrowia, wiek, i rodzaj schorzeń, jest w stanie sprawować pełną i efektywną opiekę nad mężem. Zaniechanie poczynienia w tym zakresie stosownych ustaleń wskazuje na to, że decyzje organów obu instancji są obarczone wadą, wynikającą z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i b oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku.