II SA/Rz 522/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. K. na rozstrzygnięcie Rektora [...] z dnia 28 lutego 2023 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na wznowienie studiów - postanawia – odrzucić skargę. B. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie rozstrzygnięcie Rektora [...] z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...]. Aktem tym, w związku ze złożonym przez Skarżącą odwołaniem od rozstrzygnięcia Dziekana Kolegium Nauk Społecznych [...] z dnia 19 stycznia 2023 r. (bez numeru) Rektor "podtrzymał argumentację" zawartą w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Powołanym rozstrzygnięciem Dziekan, działając na wniosek Skarżącej, nie wyraził Jej zgody na wznowienie studiów w roku akademickim 2022/2023 od semestru IX na kierunku [...]/studia niestacjonarne. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie i zauważył, że rozstrzygnięcie w sprawie wznowienia studiów jest aktem wewnętrznym uczelni i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, co powoduje, że nie podlega ono kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystąpienie do merytorycznego rozpoznania sprawy uwarunkowane jest wcześniejszym zbadaniem, czy złożona skarga jest dopuszczalna. Dopiero więc spełnienie warunków przewidzianych ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." umożliwia nadanie skardze dalszego biegu. W ocenie Sądu, sprawa zainicjowana skargą B. K. nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co przesądza o zaistnieniu przesłanki odrzucenia skargi wymienionej w art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jak wynika z treści ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2022 r. poz. 574 ze zm.), określanej w dalszej części jako "P.s.w.n.", nie reguluje ona kwestii związanych ze wznawianiem studiów. Nie oznacza to jednocześnie, że wznawianie takie nie jest dopuszczalne z tym, że unormowania w tym zakresie mogą znajdować się w akcie wewnętrznym konkretnej szkoły wyższej tj. regulaminie studiów, jeśli postanowiono je tam zamieścić. Możliwość tego rodzaju związana jest z brzmieniem art. 75 ust. 1 P.s.w.n., zgodnie z którym, organizację studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uczelnia wyższa to podmiot, który działa w formie zakładu administracyjnego. Organy zakładów administracyjnych kierują zaś do swoich użytkowników akty administracyjne, które dzielą się na zewnętrzne i wewnętrzne. Akty zakładowe zewnętrzne decydują o nawiązaniu, rozwiązaniu lub przekształceniu zasadniczych elementów stosunku zakładowego. Ich podjęcie skutkuje stworzeniem nowej sytuacji prawnej adresata także w zewnętrznej sferze działania administracji. Natomiast akty zakładowe wewnętrzne są jednostronnymi działaniami prawnymi organów zakładu skierowanymi na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w ramach stosunku zakładowego. Jako takie nie prowadzą jednak bezpośrednio do przekształcenia, nawiązania lub rozwiązania tego stosunku. Ponadto, akty zakładowe wewnętrzne wydawane są na podstawie wewnętrznych źródeł prawa, np. regulaminów, niemających charakteru powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w związku z czym nie mogą ostatecznie przesądzać o sytuacji prawnej użytkowników zakładu (tak np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14.06.2021 r. III OSK 4822/21). Przyjmuje się także, że ustawodawca dając w ustawie – Prawo o szkolnictwie wyższym możliwość uregulowania organizacji uczelni i toku studiów przez organy uczelni, nie zdecydował się poddać kontroli sądów administracyjnych wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy uczelni. Brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw użytkowników zakładu kontroli sądów administracyjnych wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 6.04.2022 r. II SA/Rz 1727/21, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 16.03.2022 r. III SA/Lu 57/22). Mając powyższe na uwadze należało w ocenie Sądu stwierdzić, że akt, który B. K. zaskarżyła w niniejszej skardze nie może podlegać merytorycznej ocenie. Stanowi on bowiem akt zakładowy wewnętrzny, wydawany wyłącznie w oparciu na unormowania Regulaminu Studiów na [...]. Regulamin ten przewiduje w § 4 ust. 1, że indywidualne sprawy nim określone rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnych – w przypadkach wskazanych w ustawie albo w drodze rozstrzygnięć niemających charakteru decyzji administracyjnych. Ten sam paragraf przewiduje, że ilekroć w Regulaminie jest mowa o decyzjach bez bliższego określenia, to rozumie się przez to decyzje administracyjne lub rozstrzygnięcia. Trzeba jeszcze wskazać na § 6 pkt 6 Regulaminu, według którego, do kompetencji Dziekana należą sprawy wskazane w Statucie [..], a także podejmowanie decyzji w sprawie wznawiania studiów. Są jeszcze w Regulaminie normy dotyczące wznowienia studiów, a zawarte w § 10, które jednak w żadnym miejscu nie wskazują na formę rozstrzygania w regulowanych nimi kwestiach. Przywołane przepisy Regulaminu wprost wskazują, że aby można było uznać, że dany akt, który rozstrzyga jakąś indywidualną sprawę studenta, o której mowa w tym Regulaminie potraktować jako decyzję administracyjną, to tego rodzaju forma musi wynikać z ustawy, przy czym w świetle § 2 pkt 28 Regulaminu, użyte w nim określenie "ustawa" oznacza ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Jak już zaś wyżej zauważono, powyższy akt prawny w ogóle nie zawiera rozwiązań prawnych dotyczących problematyki wznawiania studiów. Tym samym, nie przewiduje, że rozstrzyganie w tych kwestiach odbywa się w drodze decyzji administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa ta przewiduje natomiast, że takie decyzje administracyjne wydawane są np. w przypadku odmowy przyjęcia na studia (art. 72 ust. 3), pomocy materialnej dla studenta (art. 86 ust. 2) czy skreślenia z listy studentów (art.. 108 ust. 3). Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce określa także inne sytuacje, w których dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowiąc, że skarga taka przysługuje: na rozstrzygnięcie Rektora w sprawie uchylenia aktu wydawanego przez samorząd studencki niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, statutu uczelni, regulaminu studiów lub regulaminu samorządu (art. 110 ust. 8); na decyzję Rady Doskonałości Naukowej w sprawie nabycia uprawnień równoważnych uprawnieniom wynikającym z posiadania stopnia doktora habilitowanego (art. 226 ust. 5); na prawomocne orzeczenie odwoławczej komisji dyscyplinarnej (art. 318); na rozstrzygnięcie nadzorcze ministra w sprawie stwierdzenia nieważności aktu uczelni niezgodnego z prawem (art. 427 ust. 3). Nie ulega wątpliwości, że zaskarżony przez Skarżącą akt nie należy do żadnej z przedstawionych wyżej kategorii. W takiej zaś sytuacji należało przyjąć, że objęte skargą rozstrzygnięcie Rektora [...] z dnia 28 lutego 2023 r. o odmowie wyrażenia Skarżącej zgody na wznowienie studiów nie jest decyzją administracyjną ani żadnym innym aktem, czy czynnością wymienionym w art. 3 P.p.s.a., na który przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Jest to, jak już zaznaczono, akt zakładowy wewnętrzny, który rozstrzyga wprawdzie niewątpliwie o określonej sprawie indywidualnej, w tym przypadku byłej już studentki, jednak jego podstawę stanowią wyłącznie przepisy wewnętrzne [...] w postaci Regulaminu, a nie ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Kwestia więc prawa do wznowienia studiów jako przewidziana w akcie wewnętrznym Uczelni, a nie w akcie ustawowym, nie podlega kontroli sądowej. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. mowa jest zaś o możliwości zaskarżenia innych niż decyzja czy postanowienie aktów czy czynności z zakresu administracji publicznej, ale dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi tutaj o regulacje powszechnie obowiązujące. Ponadto, rozstrzygnięcie Rektora nie dotyczy nawiązania, rozwiązania czy przekształcenia stosunku zakładowego. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 1727/21), wznowienie studiów osoby już wcześniej przyjętej w poczet studentów danej uczelni nie oznacza w sensie prawnym ponownego przyjęcia na studia, lecz kontynuację rozpoczętego procesu nauki, o którym może zadecydować organ uczelni, o ile instytucja o tym charakterze w ogóle została przewidziana w prawie wewnętrznym tego zakładu. W związku z tym, orzeczono o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1, § 3 P.p.s.a.