II SA/Rz 523/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2013 r.nr [...] w przedmiocie nakazu przyłączenia do sieci kanalizacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję. IISA/Rz 523/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO) z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją SKO uchyliło i przekazało do ponownego rozpoznania decyzję Burmistrza Gminy [...] o nakazie przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przez SKO przy uwzględnieniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: zawiadomieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wyposażenia nieruchomości w urządzenia służącego do odbierania odpadów oraz ich usuwania, przyłączenia budynku do istniejącej sieci kanalizacyjnej na posesji przy ul. J. w P. W. O., K. O., J. R. oraz Ośrodek Pomocy Społecznej [...]. Wszczęcie postępowania zostało poprzedzone przekazaniem przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pisma W. O. z dnia 11 lipca 2012 r., w którym w.w poinformował PPIS m.in. o tym, że J. R. nie radzi sobie w utrzymaniu należytego porządku w mieszkaniu pod adresem ul. J. [...] w miejscowości P. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w pkt 1 nakazał W. O. oraz K. O. jako właścicielom nieruchomości gruntowej położonej w P. oznaczonej jako działka 2036/7, zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonym nr [...] przy ul J. przyłączenie w/w nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, w pkt 2 w pozostałym zakresie postępowanie umorzył. Organ ustalił, że właścicielami opisanej nieruchomości są W. O. i K. O. Aktualnie na nieruchomości zamieszkuje J. R., która posiada ustanowioną nieodpłatną dożywotnią służebność osobistą polegającą na prawie korzystania z całego budynku mieszkalnego. Nieruchomość ta nie posiada kanalizacji sanitarnej a na terenie posesji znajduje się toaleta w złym stanie technicznym. Jednocześnie istnieje techniczna możliwość przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Ponieważ J. R. zawarła umowę na wyposażenie nieruchomości w dzierżawiony zbiornik na odpady oraz na wywóz odpadów komunalnych, postępowanie w tym zakresie stało bezprzedmiotowe. Zdaniem organu właściciele nieruchomości nie wykonują obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej wybudowanej przez Gminę [...]. Nakaz podłączenia do sieci może być skierowany wyłącznie do W. O. i K. O. a nie do J. R. bowiem nie jest ona właścicielem nieruchomości ani ją nie włada. Wymieniona nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane i nie ma faktycznej możliwości realizacji inwestycji. Decyzję Burmistrza Gminy zaskarżył w drodze odwołania do SKO W. O. Odwołujący się podniósł w szczególności, iż wydana decyzja Burmistrza ingeruje w jego prawo własności nie uwzględniając stanu prawnego wynikającego z treści aktu notarialnego. Organ nakazał przyłączenie nieruchomości bez przeprowadzenia stosownych analiz kosztów wykonania tego obowiązku. Ponadto, organ nie uwzględnił wniosków dowodowych składanych przez stronę. Nie pouczono wszystkich stron o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Nie rozumiał także dlaczego w toku postępowania nastąpiła zmiana jego uczestników. SKO w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania opisaną na wstępie decyzję Burmistrza Gminy [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. O skasowaniu decyzji organu pierwszej instancji zadecydowały następujące powody: analiza zebranego materiału dowodowego wykazała, że organ pierwszej instancji nie zrealizował obowiązku poinformowania wszystkich stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, czym naruszono art. 10 k.p.a., w decyzji nie oznaczono stron postępowania, co polegało na dopuszczeniu do postępowania MOPS [...], któremu następnie nie doręczono decyzji. Decyzję doręczono natomiast PPIS, który uprzednio nie brał udziału w toczącym się postępowaniu, organ pierwszej instancji nie uzasadnił należycie motywów swego rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 7, 11 i 107 § 3 K.p.a. Skargę na decyzję SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. R. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie 1) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż pominięcie MOPS [...] czy PPIS [...] nie może być przyczyną zastosowania tej regulacji, 2) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, przez przyjęcie że stroną postępowania jest MOPS [...], 3) art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie jakie konkretne uchybienia w zakresie uzasadnienia decyzji dopuścił się organ pierwszej instancji, 4) naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe oznaczenie osoby skarżącej jako J. a nie J., 5) w razie uznania za stronę postępowania kierownika MOPS, nie doręczenie mu przedmiotowej decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza. SKO wniosło w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie. Kolegium podniosło w szczególności, że żaden z zarzutów skargi nie jest zasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zarzuty skargi J. R. zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wypada podnieść, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. SKO rozpoznając odwołanie W. O. w sposób nieuzasadniony zastosowało normę art. 138 § 2 K.p.a. Według treści tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zacytowane brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia następujący wniosek: wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek mających odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. Jednocześnie niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 518). Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek, nastąpi o ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądźpostępowanie to przeprowadził lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Jeżeli okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione lecz w niewielkim zakresie bądź też nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie to organ odwoławczy kasując decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. naruszy art. 136 tego kodeksu. Art. 136 K.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Motywy decyzji SKO nie przekonują do skasowania decyzji Organu pierwszej instancji. Nie można zgodzić się z SKO, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie ustalono podmiotów, którym przysługiwał status strony. O tym komu przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym przesądzają przepisy prawa materialnego. Materialnoprawną podstawą decyzji Burmistrza [...] były przepisy wyrażone w art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.; zwana dalej ustawą o utrzymaniu czystości i porządku). Stronami postępowania prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 i 7 tej są wyłącznie właściciele nieruchomości. Przesądza o tym art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazując jako adresata wyrażonych w tym przepisie obowiązków z zakresu utrzymania czystości i porządku właścicieli nieruchomości. Dlatego tylko do właściciela nieruchomości może zostać skierowany nakaz przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Nie oznacza to, jednak krąg stron postępowania prowadzonego w sprawie konkretyzacji art. 5 ust. 1 ustawy jest zawężony tylko do tych podmiotów, które dysponują najszerszym prawem rzeczowym czyli prawem własności. Nie można bowiem pominąć, że pod pojęciem właściciela nieruchomości ustawowa definicja właściciela zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakazuje organom stosującym jej regulacje rozumieć nie tylko właściciela czy współwłaściciela ale także użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Wójt Gminy [...] w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. skierował nakaz podłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej do stron postępowania czyli do aktualnych właścicieli działki nr 2036/7, zabudowanej budynkiem mieszkalnym oznaczonym nr [...] przy ul J. w miejscowości P. W postępowaniu brała udział także J. R. z uwagi na to, że osoba ta na podstawie umowy dożywocia może korzystać z nieruchomości. Jest też prawdą, że decyzja Wójta Gminy została doręczona PPIS a nie została doręczona MOPS [...]. Nie uprawniało to jednak SKO do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie oznaczył stron postępowania administracyjnego. Czynność doręczenia decyzji PPIS nie spowodowała, że Inspektora należało traktować jako stronę postępowania. Podobnie o statusie strony nie przesądziło doręczenie zawiadomienia o wszczęciu procesu administracyjnego MOPS. Decyzja organu pierwszej instancji nie kieruje do wymienionych organów i instytucji nakazu określonego postępowania w tym nakazów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z żadnej czynności procesowych Burmistrza nie wynika także, iż MOPS czy PPIS traktowani byli za władających nieruchomością nie wyposażoną w przyłącz do sieci kanalizacyjnej, a więc za potencjalnych adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd podkreśla, że jeżeli SKO miało wątpliwości co do powodów doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i decyzji kończącej postępowanie przez organem pierwszej instancji w/w instytucjom, to mogło skorzystać z art. 136 K.p.a. i zażądać od Burmistrza podania powodów dokonania tych czynności. W każdym razie w sytuacji gdy w postępowaniu brały udział wszystkie ze stron, to podniesione przez SKO uchybienia przepisów postępowania nie powinny kierować organu odwoławczy do stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Tymczasem SKO wywnioskowało wyłącznie z faktu dokonania doręczenia zawiadomienia i decyzji, że w/w instytucje publiczne są lub mogą być stronami postępowania skoro na tej podstawie uznało konieczność powtórzenia czynności wyjaśniających przez Burmistrza. Wniosek ten jest całkowicie błędny gdyż nie zweryfikowany z treścią art. 28 K.p.a. oraz art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponieważ zarówno MOPS jak i PPIS nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Burmistrza, to zupełnie niezasadny jest zarzut naruszenie przez Organ pierwszej instancji art. 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie wszystkich stron postępowania o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Nie można naruszyć art. 10 K.p.a. nie zapewniając podmiotowi nie będącemu stroną czynnego udziału w czynnościach postępowania. Jednocześnie w aktach administracyjnych zebranych przez organ pierwszej instancji znajduje się pismo doręczone właścicielom nieruchomości informujące ich o tym uprawnieniu procesowym. Okoliczność, że pisma tego nie doręczono MOPS nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie Burmistrza skoro instytucja ta nie posiadała interesu prawnego a przez to nie była stroną postępowania.Nakazanie Burmistrzowi aby zapewnił MOPS czynny udział w czynnościach postępowania oznacza w istocie powstanie obowiązku uznania za stronę podmiotu, który z oczywistych względów w prowadzonym postępowaniu nie może być traktowany za stronę. Wykonanie decyzji SKO oznaczałoby naruszenie przepisów art. 28 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 3, ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Także jako nieuzasadniony a przez to nieuprawniający SKO do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać zarzuconą organowi pierwszej instancji nieprawidłowość w zakresie uzasadnienia decyzji. Wypada zgodzić się ze stroną skarżącą, iż SKO w żadnym zdaniu swego uzasadnienia nie wskazała jakie konkretne braki w tym zakresie zawiera kontrolowana decyzja Burmistrza. Dodatkowo wypada też zauważyć, iż Organ odwoławczy wskazując na powyższe naruszenia przepisów postępowania, nie wskazał wbrew wymogom art. 138 § 2 K.p.a. tych okoliczności sprawy, które nie zostały przez organ pierwszej instancji wyjaśnione i nie wskazał dlaczego te braki miały wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Należy przypomnieć, że przy aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. nie wystarczy wyłącznie powołać naruszeń przepisów postępowania aby uchylić decyzję "pierwszoinstancyjną" i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, ale należy dodatkowo wskazać na okoliczności faktyczne wpływające na sposób rozstrzygnięcia sprawy a nie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie można podzielić stanowiska SKO co do naruszenia wskazanych przez ten organ przepisów postępowania jak również nie można doszukać się w motywach kasacji tych okoliczności, które nie zostały wyjaśnione a organ odwoławczy nie mógł względem nich zastosować normy art. 136 K.p.a. czyli przeprowadzić postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie. Dlatego WSA podziela zarzut skargi oparty na naruszeniu art. 138 § 2 K.p.a. SKO ponownie rozpoznając odwołanie uwzględni dostrzeżone w niniejszym orzeczeniu uchybienia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. W szczególności organ odwoławczy powinien w sposób bardziej ostrożny korzystać z kompetencji w jakie wyposaża go art. 138 § 2 k.p.a. Nadużywanie tej regulacji prowadzi nie tylko do jej naruszenia ale nieuzasadnionego przedłużania załatwienia sprawy administracyjnej. Rozpoznając odwołanie należy także kierować się treścią art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w zakresie ustalania kręgu stron postępowania w sprawie o nałożenie obowiązków określonych w treści tej regulacji. Skierowanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania do podmiotu nie będącego stroną nie wyposaża tego podmiotu w prawo czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. O uprawnieniach procesowych decyduje norma materialnoprawna podlegająca wykonaniu w formie decyzji administracyjnej. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.