II SA/Rz 523/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...]. II SA/Rz 523/15 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku K. B., odmówił przyznania jej zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu podał, że w myśl punkt V.I uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014 – 2020 - ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. W przypadku K. B. kryterium dochodowe zostało spełnione – dla osoby w rodzinie wynosi ono 456 zł, zaś 150 % tej kwoty stanowi 684 zł, podczas gdy dochód na osobę w 3-osobowej rodzinie wnioskodawczyni wynosi 578,78 zł. Organ uznał jednak, że brak jest spełnienia dodatkowych przesłanek wskazanych w ww. uchwale Rady Ministrów – wnioskodawczyni nie wykazała problemów zdrowotnych, co uniemożliwia objęcie jej wnioskowaną formą pomocy. Wskazał jednocześnie, że taką pomoc otrzymali K.B. – syn wnioskodawczyni i jej mąż – G.B., bowiem spełniali dodatkowe przesłanki zgodnie z pkt V.1 uchwały. W odwołaniu od tej decyzji K.B. podała, że spełnia przesłanki warunkujące przyznanie jej świadczenia, o które wnosiła. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, wskazując w podstawie prawnej art. 127 § 1 i 2 i art. 38 ust. 1-4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182, ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej nie jest obligatoryjne, ale zależy od uznania organu, który analizuje daną sprawę indywidualnie i konkretnie. Wnioskodawczyni pobiera już specjalny zasiłek opiekuńczy, jak również jej mężowi został przyznany zasiłek celowy na zakup żywności, a z pomocy społecznej nie można uczynić stałego źródła utrzymania. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. W szczególności wobec konkretnej osoby pewien zakres przyznanych jej świadczeń organ może uznać za zaspokajający jej bieżące, niezbędne potrzeby życiowe, a w sytuacji wielokrotnego występowania o świadczenia organ może uwzględniać te, które w danej sytuacji są najistotniejsze. K. B. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie,, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a.") i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 8 i art. 39 ustawy pomocy społecznej. Stwierdziła, że program "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" skierowany jest przede wszystkim do osób znajdujących się w sytuacji określonej w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Organ błędnie interpretuje zapisy uchwały nr 221, nie uwzględniając potrzeb skarżącej tworzącej rodzinę z osobą niepełnosprawną, nad która sprawuje opiekę. Nie można pozbawić skarżącej pomocy w dożywianiu tylko dlatego, że pobiera ona specjalny zasiłek opiekuńczy. Pobiera bowiem to świadczenie z tego właśnie powodu, że zrezygnowała z pracy, by opiekować się niepełnosprawnym mężem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo i to w sposób istotny, co skutkuje ich uchyleniem. Materialną podstawę tych decyzji stanowi art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2015, poz. 163, ze zm.) – dalej powoływanej również jako "ustawa". Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. W szczególności – w myśl art. 39 ust. 2 – zasiłek taki może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Świadczenie to przysługuje po spełnieniu ogólnych przesłanek korzystania z pomocy społecznej, w postaci kryterium dochodowego (art. 8 ust. 1 ustawy), jednakże rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy organ musi kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, a więc koniecznością dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, o ile potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna ma bowiem za zadanie umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6.11.2009 r., II SA/Po 307/09, System Orzecznictwa LEX Nr 531606). W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje również uchwała nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014 – 2020". Celem tego Programu jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Zgodnie z pkt V.1 przedmiotowej uchwały Rady Ministrów ze środków przekazywanych przez rząd w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150 % kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Należy jednak dodać, że ww. uchwała nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, stąd też żądanie skarżącej winno być odnoszone do treści art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, czyli do regulacji prawa mogącej stanowić podstawę rozstrzygania przez organ o prawach i obowiązkach obywateli w formie decyzji administracyjnej. Oceniając zatem trafność rozstrzygnięcia w kontekście art. 39 ust. 1 cyt. ustawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem tego przepisu, spowodowanym wadliwą i dowolną oceną materiału dowodowego. Nie ulega wątpliwości, że zakup żywności, wymieniony w art. 39 ust. 2 ustawy wśród innych potrzeb, stanowi zaspokojenie elementarnej potrzeby życiowej, objętej szczególną troską państwa. Wyrazem tej szczególnej troski jest m. in. uchwalenie wspominanego już specjalnego Programu, którego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spełnia zasadniczy warunek przyznania świadczenia z pomocy społecznej – kryterium dochodowe. Rodzina skarżącej obciążoną jest też niepełnosprawnością jej członka – G. B., czyli jednym z czynników rekomendujących udzielenie pomocy, wskazanych z art. 7 ustawy. Tym samym skarżąca mieści się również w grupie objętej pomocą w zakresie dożywiania, wymienionej w pkt V.1 uchwały Rady Ministrów – "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"- jako osoba w rodzinie znajdującej się w sytuacji wymienionej w art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Skarżąca oparła swoje podanie na trudnej sytuacji zdrowotnej i wiążącej się z tym faktem złej sytuacji finansowej. Podała, że z uwagi na stan zdrowia niepełnosprawnego męża również ona, która sprawuje opiekę nad mężem nie jest w stanie podjąć pracy, przez co cała rodzina znalazła się w obszarze ubóstwa. Tymczasem organ I instancji odmawiając przyznania świadczenia powołał się na brak zgłoszenia przez skarżącą problemów zdrowotnych potwierdzonych zaświadczeniem lekarskim, podczas gdy skarżąca nie ubiegała się o zasiłek ze względu na własne problemy zdrowotne, lecz z uwagi krytyczną sytuację materialno-bytową, spowodowaną niepełnosprawnością męża, koniecznością sprawowania opieki and nim i związanym z tym brakiem możliwości podjęcia pracy przez skarżącą. Odmawiając przyznania K. B. zasiłku celowego na zakup żywności, organy przekroczyły zatem granice uznania administracyjnego, dopuszczając się naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 7 tej ustawy oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenia te Sąd uznał za mające istotny wpływ na wynik sprawy, co obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. . Ponownie rozpatrując wniosek skarżącej organy, związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, ustalą czy możliwości finansowe skarżącej pozwalają na zaspokojenie niezbędnej potrzeby życiowej – zakup żywności, biorąc też pod uwagę, że zarówno mąż K. B., jak i jej syn taką pomoc otrzymali, a jedynie skarżącej znajdującej się w takiej samej jak oni sytuacji bytowej takiej pomocy odmówiono.