II SA/Rz 524/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały o przystąpieniu do Stowarzyszenia T. Banku Żywności -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z [...].04.2005r. Nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Nr [...] z dn.[...].03.2005r. w sprawie przystąpienia do Stowarzyszenia T. Bank Żywności w T.. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy postanowiła o przystąpieniu Gminy do w/w stowarzyszenia jako członek wspierający, powierzając wykonanie uchwały wójtowi gminy. W podstawie prawnej tej uchwały wskazano na art.18 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. – o samorządzie gminnym (tekst jednol. Dz.U. Nr 142 z 2001r., poz.1591 ze zm., zwana dalej "Usg") oraz art.10 ust.3 ustawy z 7.04.1989r. prawo o stowarzyszeniach (tekst jednol. Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.855 ze zm., zwana dalej "Ups"). Uchwałę doręczono Wojewodzie w dn.[...].03.2005r.. Pismem z 18.04.2005r. Wojewoda poinformował Wójta Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego, zmierzającego do stwierdzania nieważności uchwały Rady Gminy z [...].03.2005r. z powodu naruszenia przepisu art.84 Usg, informując także o możliwości uzyskania szczegółowych wyjaśnień w tej sprawie do dn.20.04.2005r.. Pismo to doręczono wójtowi w dn.22.04.2005r.. Opisanym na wstępie rozstrzygnięciem nadzorczym z [...].04.2005r. Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały Rady Gminy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art.85, 86 i 91 ust.1 oraz art.84 Usg. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wojewoda nawiązując do konstytucyjnej zasady legalizmu działania organów władzy publicznej, wyrażonej w art.7 Konstytucji RP, wywodził iż art.84 Usg zezwala gminom tworzyć stowarzyszenia w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów. Zdaniem organu nadzoru zasadnym jest postawienie tezy, iż ustawa o samorządzie gminnym dopuszcza tworzenie i uczestniczenie gmin tylko w tych stowarzyszeniach, których cele ograniczają się do wskazanych w art.84 ust.1 Usg oraz art.3 ust.3 pkt 2 ustawy z 24.04.2003r. o działaniach pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz.873 ze zm., zwana dalej "ustawą o wolontariacie"). Zdaniem wojewody nie dopuszcza się zatem możliwości uczestnictwa innych podmiotów w tego typu stowarzyszeniach, a uchwała Rady Gminy Nr [...] pozostawać ma w sprzeczności z "przedstawionym stanem prawnym". Wskazując na cele Stowarzyszenia T. Bank Żywności wynikające ze statutu tego stowarzyszenia organ nadzoru argumentował, że przystąpienie Gminy do powyższego stowarzyszenia jako członka wspierającego jest sprzeczne z art.84 ust.1 Usg, który ponadto wyłącza stosowanie art.10 ust.3 Ups, dlatego też zdaniem organu "brak jest podstaw do przystąpienia Gminy jako członka wspierającego do Stowarzyszenia... i podjęcie w tym zakresie uchwały". W konkluzji stwierdzono, że uchwała narusza w stopniu istotnym prawo nie dając się pogodzić z zasadą praworządności, raz jeszcze eksponując iż uchwała rażąco narusza art.84 ust.1 Usg. Rozstrzygnięcie nadzorcze doręczono wójtowi gminy w dn.26.04.2005r. Rada Gminy uchwałą Nr [...] z [...].05.2005r. postanowiła wnieść skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze i upoważniła do sporządzenia skargi wójta gminy. Taką skargę Wójt Gminy wniósł za pośrednictwem Wojewody w dn.[...].05.2005r. domagając się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego z [...].04.2005r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący wskazuje, że prawo do stowarzyszania się ma swoje źródło w Konstytucji RP oraz w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych, zaś jedyną podstawą ograniczenia prawa do zrzeszania się mogłaby być norma ustawowa. Z tego twierdzenia wysnuto wniosek, iż normatywny zakaz, jako wyjątek od zasady wolności zrzeszania się, w tym także zrzeszania się przez osobę prawną (gminę) nie może wynikać ze stosowania jakichkolwiek reguł kolizyjnych lub wnioskowań prawniczych. Skarżący wywodzi dalej, że art.84 ust.1 Usg odnosi się do specyficznego rodzaju stowarzyszeń, którego założycielami są gminy, zaś w dalszym zakresie odsyła do odpowiedniego stosowania Ups. Wskazano, że Gmina przystąpiła zgodnie z art.10 ust.3 Ups do istniejącego stowarzyszenia jako jego członek wspierający. Istnienie stowarzyszeń utworzonych na podstawie art.84 ust.1 Usg zdaniem wójta, pozostaje bez wpływu na możliwość przystąpienia przez gminę do innego stowarzyszenia, jako jego członek wspierający. Pogląd powyższy wsparto doktrynalnym stanowiskiem wyrażonym w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi przyznając, iż samorząd terytorialny oznacza samodzielne wykonywanie zadań publicznych w graniach prawa przez wspólnotę lokalną, wojewoda broni tezy, wyrażonej w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż gmina może uczestniczyć wyłącznie w stowarzyszeniach utworzonych na podstawie art.84 ust.1 Usg, a uchwała Rady Gminy w przedmiocie przystąpienia do innego stowarzyszenia narusza konstytucyjną zasadę praworządności. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Zdaniem Sądu skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem oceny Sądu jest kwestia legalności rozstrzygnięcia nadzorczego podjętego przez Wojewodę z dn.[...].04.2005r. Nr [...], mocą którego stwierdzona została nieważność uchwały Rady Gminy Nr [...] z dn.[...].03.2005r. w przedmiocie przystąpienia do Stowarzyszenia T. Bank Żywności w T.. Cyt. powyżej uchwałą Rada Gminy wyraziła wolę przystąpienia do Stowarzyszenia T. Bank Żywności w T. jako członek wspierający stowarzyszenia. W ocenie wojewody uchwała rady gminy narusza art.84 Usg w aspekcie możliwości udziału gminy w stowarzyszeniu, w rozstrzygnięciu nadzorczym prezentowany jest pogląd eksponujący, iż gmina może należeć wyłącznie do stowarzyszeń, których cele sprowadzają się do wspierania idei samorządu terytorialnego i obrony wspólnych interesów. Cele te określa art.84 Usg. Zdaniem organu nadzoru gmina, jako organ władzy publicznej wykonujący zadania publiczne, może działać wyłącznie w granicach prawa, z tej przyczyny uznano art.84 ust.1 Usg za przepis w charakterze lex specialis, jeśli chodzi o możliwość udziału gminy w stowarzyszeniu. W świetle statutu tego stowarzyszenia T. Bank Żywności nie jest stowarzyszeniem, o jakim mowa w art.84 Usg, z tej przyczyny wojewoda uznał przedmiotową uchwałą za "nie dającą się pogodzić z zasadą praworządności". Wnosząca skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina eksponuje konstytucyjne prawo do zrzeszania się, mające swe źródło w aktach rangi międzynarodowej oraz wywodzi, że nie ma zakazu zrzeszania się przez osobę prawną w stowarzyszeniu. Neguje także poprawność tezy organu nadzoru, zajmując stanowisko, iż gmina oprócz uczestnictwa w stowarzyszeniach utworzonych na podstawie art.84 Usg, może również uczestniczyć jako osoba prawna, w stowarzyszeniu powszechnym na prawach członka wspierającego. Główny zatem aspekt przedmiotowej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia dylematu: czy gmina może przystępować do innych, niż utworzone na podstawie art.84 Usg stowarzyszeń? Odpowiedź przecząca oznaczać będzie w praktyce akceptowanie stanowiska organu nadzoru. Zgodnie z art.85 Usg nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, organem nadzoru jest m.in. wojewoda, a organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami (art.87 Usg). Przedmiotem nadzoru objęta jest działalność uchwałodawcza rady gminy. W myśl art.91 ust.1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonych w art.90 Usg. Zdaniem Sądu punktem wyjścia do rozważań na ile uchwała Rady Gminy z [...].03.2005r. narusza art.84 Usg winny być uregulowania zawarte w Konstytucji RP z 2.04.1997r. (Dz.U. Nr 78, poz.483). Nietrafnym jest eksponowanie przez skarżącą gminę prawa do zrzeszania się unormowanego w art.58 Konstytucji RP i odnoszenie tego prawa do gminy. Skarżąca nie zwróciła uwagę, że cyt. przepis zawarty jest w rozdziale II Konstytucji RP zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela", a więc wśród przepisów, których adresatem nie jest gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego. Chybionym jest zatem wywodzenie prawa do zrzeszania się przez gminę na tych samych zasadach, które w świetle ustawy zasadniczej odnoszą się do adresatów normy z rozdziału II Konstytucji RP. Konstytucja w rozdziale VII "Samorząd terytorialny" zawiera przepis wprost odnoszący się kwestii zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego. Art.172 ust.1 Konstytucji RP stanowi, iż jednostki samorządu terytorialnego mają prawo zrzeszania się, z kolei ust.2 tego przepisu stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw. Samorząd terytorialny ma więc zatem konstytucyjne, ale uregulowane odrębnie od uprawnień obywateli, prawo do zrzeszania się. Zdaniem Sądu zwrócić szczególną uwagę należy na treść art.172 ust.3 Konstytucji RP, wedle którego "Zasady, na jakich jednostki samorządu terytorialnego mogą korzystać z praw, o których mowa w ust.1 i 2, określa ustawa". Korzystanie zatem z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego ma być z woli ustawodawcy konstytucyjnego określone przez ustawę, w której znajdować się będą zasady korzystania z powyższego prawa. Taka ustawą w aspekcie prawa z art.172 ust.2 Konstytucji RP jest ustawa z 15.09.2000r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych (Dz.U. Nr 91, poz.1009 ze zm.). Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru, aczkolwiek nie wyprowadzane w rozstrzygnięciu nadzorczym w świetle art.172 Konstytucji RP, iż zasady zrzeszania się gmin, a więc zasady korzystania z prawa, o jakim mowa w art.172 ust.1 Konstytucji RP, określa sama ustawa o samorządzie gminnym. Pogląd taki wyrażany jest w literaturze prawa konstytucyjnego, wskazywane są te przepisy Usg, które normują kwestie związków i stowarzyszeń gmin (por. P.Winczorek: Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997r., Liber, Warszawa 2000, s.225). W myśl art.84 ust.1 Usg "w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów, gminy mogą tworzyć stowarzyszenia, w tym również z powiatami i województwami". Do stowarzyszeń gmin stosuje się odpowiednio przepisy Ups. Możliwość zatem zrzeszania się gmin ograniczona jest z woli ustawodawcy tylko do zrzeszania się z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Warto także zauważyć, że regulacja ustawowa w kwestii prawa jednostek samorządu terytorialnego do zrzeszania się przewidziana była także w ustawie konstytucyjnej z 17.10.1992r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz.426). Art.75 cyt. ustawy, zwanej Małą Konstytucją, stanowił iż "Zasady zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego oraz reprezentowania ich interesów wobec władz państwowych określa ustawa". Na ograniczenia w korzystaniu z prawa do zrzeszania się przez jednostki samorządu terytorialnego w porównaniu do innych podmiotów zwrócono uwagę także w literaturze poświęconej problematyce stowarzyszeń. Zdaniem P.Suskiego to właśnie m.in. art.84 Usg określa zasady korzystania z konstytucyjnego prawa do zrzeszania się przez gminy (por. P.Suski: Stowarzyszenia w prawie polskim, Lexis-Nexis, Warszawa 2002, s.62.). Strona skarżąca eksponuje, iż z mocy art.10 ust.3 Ups stanowiącego, że osoba prawna może być jedynie wspierającym członkiem stowarzyszenia, wywieźć można, że przepis powyższy daje prawo do bycia członkiem wspierającym stowarzyszenia innego niż określone w art.84 ust.1 Usg, także gminie. Nie zasługuje na uwzględnienie powyższy argument, albowiem w ocenie Sądu prawo zrzeszania się przez gminę unormowane jest z mocy art.172 Konstytucji RP w sposób szczególny i odmienny niż wskazany w Ups. Trafnie wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym wywodzi, że gmina to element władzy publicznej państwa, a wykonywanie zadań przez wspólnotę lokalną musi następować w granicach prawa i na podstawie tegoż prawa. Z tego względu nie można zaakceptować wywodów skargi, podnoszącej iż brak jest normatywnego zakazu uczestnictwa osoby prawnej w stowarzyszeniu i z tej przyczyny upatrywania zasadności skargi. Istotnie – prawo nie zakazuje uczestnictwa osoby prawnej w stowarzyszeniu, ale nie można oderwać się od tych regulacji, które wprost określają formy korzystania przez gminę z prawa do zrzeszania się. Gmina to podmiot władzy publicznej, z tej przyczyny nie można do niej stosować reguły – co nie jest zakazane, jest dozwolone, przeciwnie wobec gminy należy stosować regułę tylko takiego zachowania, które jest wyraźnie prawem dozwolone. Skarżąca gmina na wsparcie swego stanowiska przywołuje pogląd wyrażony przez K.Bandarzewskiego w pracy pod red.P.Chmielnickiego: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Lexis-Nexis, Warszawa 2004, s.500, który to Autor stwierdził, iż "nie jest zakazane, aby gmina uczestniczyła w innym stowarzyszeniu niż stowarzyszenie gmin; wówczas będzie występować jako osoba prawna, będąca członkiem wspierającym stowarzyszenie (art.10 ust.3 pr. stow.)". Abstrahując od kwestii niewątpliwej, iż poglądy doktryny nie stanowią źródeł prawa, to Sąd nie podziela takiego rozumienia owej wypowiedzi, zresztą bliżej nie zaopatrzonej szerszym wywodem, jako dozwolenia, aby gmina mogła zrzeszać się w innych stowarzyszeniach niż stowarzyszenia samorządowe. W ocenie Sądu trafne są te spostrzeżenia nauki prawa samorządowego, które w oparciu o konstytucyjne ramy prawa do zrzeszania się eksponują, iż ustawodawstwo przewiduje dwie formy zrzeszania się jednostek samorządu terytorialnego: związki gmin i powiatów oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (por. H.Izdebski: Samorząd terytorialny, podstawy ustroju i działalności, Lexis-Nexis, Warszawa 2001, s.204.). Na brak możliwości przystąpienia przez gminę jako członka wspierającego do innego, niż określone w ustawach samorządowych stowarzyszenia, wskazuje pośrednio także i inny argument, nie podnoszony przez strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Otóż, w myśl art.8 ust.5 pkt 2 Ups nadzór nad stowarzyszeniami, z wyjątkiem nadzoru nad stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego, sprawuje starosta. Gdyby zaakceptować stanowisko skarżącej gminy, to należałoby także i np. powiatowi przyznać prawo do przystąpienia jako członek wspierający do innego, niż samorządowe, stowarzyszenia. Powstałaby zatem paradoksalna sytuacja, gdy starosta nadzorowałby działalność stowarzyszenia, którego członkiem wspierającym byłby sam powiat, jako osoba prawna (art.10 ust.3 Ups). Zdaniem Sądu taka sytuacja musi być uznana za niedopuszczalną z punktu widzenia prawa, albowiem prowadziłaby do potencjalnych zjawisk korupcyjnych, przeciwdziałałoby to także prawidłowemu sprawowaniu nadzoru nad działalnością stowarzyszeń. Wyłączenie możliwości przystąpienia przez skarżącą gminę do Stowarzyszenia T. Bank Żywności w T. nie wyklucza innych form współpracy między tymi podmiotami, skoro wśród zadań własnych gminy wymieniono m.in. współpracę z organizacjami pozarządowymi (art.7 ust.1 pkt 19 Usg). Gmina może zawrzeć w ramach tej współpracy np. umowę (art.9 ust.1 Usg). Reasumując stwierdzić należy co następuje: Brzmienie art.84 ust.1 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym ograniczające formę zrzeszania się gmin tylko w celu wspierania idei samorządu terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów wyklucza, aby gmina mogła przystąpić jako członek wspierający do stowarzyszenia działającego na podstawie ustawy z 7.04.1989r. prawa o stowarzyszeniach i nie mającego charakteru stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała rady gminy wyrażająca wolę przystąpienia do takiego stowarzyszenia narusza ustawowo określone zasady korzystania z konstytucyjnego prawa samorządu terytorialnego do zrzeszania się, co uzasadnia stwierdzenie nieważności takiej uchwały przez organ nadzoru. Z tych przyczyn, uznając skargę za niezasadną, należało ją oddalić na podstawie art.151 Ppsa.