II SA/Rz 524/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2011 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania L. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę inwestycji pod nazwą "budynek handlowo – usługowy - restauracja z miejscami noclegowymi" na działkach nr 144/1 i 145/1 obr. [...], "wjazd, miejsca postojowe" na działkach nr 143/2, 144/2 i 145/3 obr. [...] położonych przy ul. B., wydanej dla Spółki A. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że postępowanie zostało wszczęte w wyniku złożonego przez L. B. wniosku z dnia 26 maja 2009 r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] , wznowił postępowanie i odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Decyzja ta utrzymana została w mocy przez Wojewodę [...]. W wyniku skargi złożonej przez L. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zwany dalej WSA, wyrokiem z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 150/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o odmowie uchylenia przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu wznowieniowym, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że wysokość zabudowy projektowanego obiektu budowlanego jest zgodna z § 9 ust. 1 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Przedmiotowy obiekt ma 2 kondygnacje nadziemne: parter i piętro, a także poddasze nieużytkowe, które w rozumieniu przepisów techniczno-budowlanych nie jest kondygnacją. Obowiązujący plan przeznacza teren pod usługi komercyjne nieuciążliwe, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz funkcji administracyjno-biurowej oraz niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej, przy czym podstawowe przeznaczenie terenu to usługi, natomiast lokalizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczono na zasadzie odstępstwa od tej generalnej reguły. Przy tak sformułowanych ustaleniach planu nie ma znaczenia, czy projektowany budynek położony jest wśród niskiej zabudowy mieszkaniowej, czy też sąsiaduje z działkami w ogóle nie zabudowanymi (jak działka L. B.). W przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego ustalenia są wiążące, a nie zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" mająca wpływ na lokalizację inwestycji przy braku miejscowego planu zagospodarowania. W projekcie budowlanym przedmiotowego budynku zawarte zostały dane techniczne charakteryzujące wpływ na środowisko oraz zdrowie i obiekty sąsiadujące z których wynika, że inwestycja nie stwarza niekorzystnego wpływu na środowisko. Biorąc pod uwagę, że projekt budynku przewiduje wykonanie obiektu budowlanego z wyposażeniem i rozwiązaniami technicznymi organ uznał, że wymóg ograniczenia emisji hałasu do otoczenia został zachowany. Obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób gwarantujący eliminację uciążliwości pochodzących od tego budynku dla sąsiednich nieruchomości, zaś organizacja pracy, w tym konkretne godziny pracy obiektu, nie mogą być przedmiotem badania w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do zakłóceń w funkcjonowaniu sieci kanalizacyjnej wskazał, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] września 2007 r. wydało warunki techniczne, nr [...], potwierdzające możliwość odprowadzenia ścieków z tego obiektu kanalizacji sanitarnej. Ewentualne zakłócenia w funkcjonowaniu sieci kanalizacyjnej w rejonie projektowanego budynku nie mają wpływu na ten budynek, ani ten budynek nie ma wpływu na nie, ani też nie można wysunąć na ich podstawie wniosku o przysługiwaniu L. B. przymiotu strony. Reasumując organ I instancji stwierdził, że wynikający z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej - Prawo budowlane), zasięg oddziaływania zamierzonej inwestycji nie obejmuje działki nr 141/4 i nie występują żadne przesłanki, które wskazywałyby na konieczność uznania L. B. za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zaprojektowany zaś obiekt nie wymusza (nie ma wpływu) na swobodę dysponowania i zabudowy własnej działki przez L. B. w granicach ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. W odwołaniu L. B. wniosła o uchylenie decyzji podnosząc, że organ I instancji "postawił się ponad prawem", ograniczając jej prawa poprzez zadecydowanie, że nie może być stroną powyższego postępowania administracyjnego. Zarzuciła, że Prezydent uniemożliwił jej, jako właścicielce działki sąsiadującej z terenem inwestycji, strzeżenia prawa własności. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda cytując przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. naprowadził, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przepisem, który określa krąg stron postępowania, jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zatem mając na względzie wytyczne zawarte w wyroku sygn. II SA/Rz 150/10 należało ustalić, czy działka wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W szczególności należało ustalić, w oparciu o analizę projektu budowlanego wraz z projektem zagospodarowania działek objętych inwestycją, czy "hałas, jak też inne ewentualne rodzaje emisji, a także sprawa przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej", nie naruszają interesu prawnego wnioskodawczyni. W tym zakresie Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, który dokonał analizy projektu budowlanego i ustalił, że przyjęte w odniesieniu do projektowanego obiektu rozwiązania nie powodują objęcia nieruchomości wnioskodawczyni obszarem jego oddziaływania. Działka L. B. nr 141/4 położona jest w odległości 14,6m od projektowanego na działce nr 145/1 budynku oraz w odległości 6m od projektowanych miejsc postojowych i jest zgodna z § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowany budynek w najwyższym punkcie /ściana zachodnia/ ma wysokość 9,62m co oznacza, że jest ona mniejsza niż odległość od granicy działki nr 141/4; nie będzie więc zacieniał terenu tej nieruchomości a tym bardziej nie będzie powodował zacienienia pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w przypadku przyszłościowo planowanej zabudowy na działce odwołującej. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sieci kanalizacyjnej wskazał, że stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest trafne. Wody opadowe z terenu planowanej inwestycji odprowadzane będą do kanalizacji miejskiej na działce 144/1, w jej północnej części przewidziano placyk gospodarczy przeznaczony do ustawiania kontenerów na odpady stałe, a utwardzony plac na działce nr 144/1 będzie zlokalizowany w odległości 6 m od granicy z działką sąsiednią, co pozostaje w zgodzie z § 22 i § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych /.../. Wojewoda stwierdził, że żaden z elementów zagospodarowania działki inwestora nie powoduje ograniczeń dla nieruchomości 141/4, przychylając się do stanowiska organu I instancji odnośnie do zakresu hałasu oraz innych rodzajów emisji podczas ustalania obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji. Wskazał też, że wątpliwości Sądu wyrażone w w/w wyroku, a dotyczące charakteru planowanej inwestycji wynikają z załączonej dokumentacji geotechnicznej badań podłoża gruntowego dla potrzeb projektu budynku domu weselnego z hotelikiem przy ulicy L. w R., z której wynika, że projektowany obiekt będzie w istocie domem weselnym z częścią hotelową. Jednakże dokumentacja geotechniczna została opracowana w celu zbadania możliwości technicznych fundamentowania obiektu budowlanego, niezależnie od jego nazwy. Także wysokość zabudowy projektowanego obiektu jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu. Konkludując Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, że działka nr 141/4 będąca własnością L. B. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., opisanej na wstępie. W skardze L. B. wniosła o jej uchylenie. Zakwestionowała prawidłowość wydanego w sprawie pozwolenia na budowę i kolejno podtrzymanie tej decyzji przez organ II instancji. Skarżąca powtórzyła argumenty odwołania podtrzymując zarzut, że organ I instancji błędnie uznał, jakoby nie jest stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, czym uniemożliwił jej, jako właścicielce sąsiadującej z terenem inwestycji, strzeżenia prawa własności. Dodatkowo podniosła, że w sprawie nie zagwarantowano odpowiedniej ochrony praw osób trzecich, tj. sąsiadów, których interesy mogłyby zostać naruszone przy okazji budowy, np. z powodu znacznego obniżenia wartości ich nieruchomości. Zwróciła uwagę, że na nowelizację Prawa budowlanego przyjętą w dniu 23 kwietnia 2009 r., oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r. stwierdzający niezgodność tej nowelizacji z Konstytucją co oznacza, że cała nowelizacja nie może wejść w życie. Tymczasem zaskarżona decyzja został podpisana przez Wojewodę w tym samym dniu co w/w wyrok Trybunału co stanowi "wzorcowy przykład ostentacyjnego lekceważenie obowiązującego prawa". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu obniżenia wartości nieruchomości wskazał, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ograniczeń w wydaniu pozwolenia na budowę związanych z faktem obniżenia wartości nieruchomości sąsiedniej. Co do zaskarżonej do Trybunału Konstytucyjnego nowelizacji Prawa budowlanego naprowadził, że wydanie decyzji organów obu instancji nastąpiło w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., a nie nowelę z dnia 29 kwietnia 2009 r., uznaną za niezgodną z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu odwołania, a to w związku z wyrokiem tut. Sądu z dnia 7 października 2010 r. sygn. II SA/Rz 150/10, którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. orzekającej o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego - restauracja z miejscami noclegowymi oraz zjazdu i miejsc postojowych na szczegółowo wymienionych działkach). Uchylając zaskarżoną decyzję WSA wskazał kierunki dalszego postępowania, które wymagają dodatkowego wyjaśnienia, a które pozwolą ocenić, czy L. B. miała przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, przy uwzględnieniu przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Innymi słowy, czy obszar oddziaływania inwestycji obejmuje działkę skarżącej. Ponieważ brak oddziaływania zamierzonej inwestycji na działkę skarżącej nie został w sposób dostateczny wyjaśniony, dlatego wobec naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 80 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, podjęte w postępowaniu wznowieniowym decyzje zostały uchylone. II . Stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia / brzmienie od 11 kwietnia 2011 r./. Z mocy wskazanego przepisu organy, będąc związane wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku sygn. IISA/Rz 150/10, poddały ponownej analizie zgromadzony materiał dowodowy i dały temu wyraz w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 200 4 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] zespołu usług publicznych i komercyjnych przy ul. L. w R., działki objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę znajdują się w terenie oznaczonym symbolem UCm, usługi komercyjne z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej. Przy tej treści planu nie ulega wątpliwości, że podstawową funkcją są usługi komercyjne, zaś zabudowa mieszkaniowa stanowi jedynie uzupełnienie, na zasadzie odstępstwa od funkcji podstawowej. Jeśli chodzi o usługi, to w myśl MPZP mogą to być usługi nieuciążliwe, przy czym definicja tego rodzaju usług zawarta jest w § 4 pkt 10) MPZP, przez co należy rozumieć usługi o charakterze rynkowym, nastawione na osiągnięcie zysku, nie należące do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie emitujące nieprzyjemnych zapachów, widocznych dymów i oparów, nie wymagające składowania odpadów na otwartej przestrzeni, a także nie generujące hałasu o dużym natężeniu /podkreślenie Sądu/ w porze nocnej (np. lokale gastronomiczne z działalnością nocną) oraz nie powodujące innych uciążliwości poza granicami nieruchomości. Jeśli chodzi o wysokość zabudowy, to MPZP w § 9 ust. 1 pkt 2) przewiduje wysokość do 2 kondygnacji nadziemnych, z dopuszczeniem 3 kondygnacji w formie akcentu architektonicznego – zgodnie z rysunkiem planu. W tym miejscu należy wskazać, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest postępowaniem wnioskowym /art. 33 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane/, czego konsekwencją jest związanie organów architektoniczno – budowlanych treścią wniosku. Zatem przedmiotem sprawdzeń organów przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę była m.in. kwestia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu /art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy – Prawo budowlane/. Jak wynika z treści wniosku a nade wszystko z projektu budowlanego, inwestycja dotyczy budynku handlowo-usługowego - restauracji z miejscami noclegowymi oraz zjazdem i miejscami postojowymi. Nie dotyczy więc "domu weselnego", chociaż nazwa taka pojawiająca się w dokumentacji geotechnicznej. Dokumentacja ta nie decyduje jednak o rodzaju inwestycji, co wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1) ustawy – Prawo budowlane. Podkreślić powtórnie należy, że o inwestycji decyduje inwestor w projekcie budowlanym a w rozpoznawanej sprawie inwestycja nie jest domem weselnym. Wobec tego, przy zamierzeniu inwestycyjnym opisanym w projekcie budowlanym organy trafnie ustaliły, że istnieje zgodność projektu budowlanego z ustaleniami planu, przy czym dotyczy to również wysokości budynku, który wg projektu nie przekracza 2 kondygnacji nadziemnych. Szczegółowe rozważanie w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasługują na pełną aprobatę i dlatego nie wymagają powtórzenia. Kolejną kwestią wymagającą szczegółowych rozważań były odległości projektowanego obiektu budowlanego od granic działki skarżącej. Z projektu budowlanego, a w szczególności załączonej mapy i dokumentacji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że przedmiotowy obiekt w najwyższym jego punkcie będzie miał wysokość 9,62 metra. Oznacza to, że wysokość budynku jest mniejsza, niż odległość od granicy działki nr 141/4 stanowiącej własność L. B., gdyż ta według wymienionych dokumentów wynosi 14,6 m. Oznacza to, że nie tylko projektowany budynek nie będzie w stanie zacienić mogącego powstać w przyszłości budynku na działce skarżącej, ale nawet nie będzie zacieniać terenu działki 141/4. Zatem odległości wynikające z warunków technicznych wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) nie zostały naruszone, co w świetle § 12 ust. 4 /a contrario/ tegoż rozporządzenia oznacza, że działka skarżącej – z uwagi na normy odległościowe - nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Przedmiotowa inwestycja nie jest objęta wykazem inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, według obowiązującego w owym czasie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.). Nie wymagała więc sporządzenia raportu a jej umieszczenie w omawianym terenie pozostaje w zgodności z planem. Analizując rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym trafnie organy przyjęły, że odprowadzenie ścieków nie będzie kolidowało z przyszłym zainwestowaniem działki skarżącej. Wynika to z warunków technicznych wydanych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji z [...] września 2007 r. Również rozwiązanie dotyczące wód opadowych, które będą odprowadzane do kanalizacji miejskiej, pozostaje w zgodzie z § 28 ust. 1 rozporządzenia. Nie zostały naruszone także wymagania odległościowe dotyczące odpadów. Według projektu budowlanego spełnione zostały wymogi przewidziane w § 22 rozporządzenia. Tym samym i ta kwestia nie narusza interesu prawnego skarżącej. Dokonując oceny innych rodzajów emisji, przy realizacji obiektu budowlanego zgodnie z projektem (a to jest warunkiem dopuszczenia do użytkowania), podzielić należy stanowisko organów, że kwestia hałasu nie spowoduje uciążliwości poza granicami nieruchomości inwestora. Świadczą o tym szczegółowo opisane w projekcie budowlanym zabezpieczenia, na które zwrócono uwagę w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Zaznaczyć też należy, że MPZP definiując usługi komercyjne nieuciążliwe dopuszcza przedsięwzięcia nie generujące hałasu o dużym natężeniu w porze nocnej, co przy rozwiązaniach projektowych zasadnym czyni konkluzję organów, że uciążliwości związane z hałasem zamkną się w granicach działki objętej pozwoleniem na budowę. Reasumując trafnie organy ustaliły, że L. B., jako właściciel dgr 141/4, nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą "budynek handlowo – usługowy - restauracja z miejscami noclegowymi" na działkach nr 144/1 i 145/1 obr. [...], "wjazd, miejsca postojowe" na działkach nr 143/2, 144/2 i 145/3 obr. [...] położonych przy ul. B. w R., gdyż działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu /art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane/. W konsekwencji zasadnie przyjęły, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4) k.p.a. III. Kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.