II SA/Rz 524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi K. K. i Z. K. przeciwko Staroście [...] w przedmiocie niewykonania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2000 r., sygn. akt SA/Rz 166/99 -skargę oddala- II SA/Rz 524/12 UZASADNIENIE W dniu 30 kwietnia 2012 r. K. K. i Z. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem Starosty Powiatu [...], na niewykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2000 r. sygn. SA/Rz 166/99, uchylającego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1998 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie wybudowanej bez pozwolenia części obiektu budowlanego. W skardze tej wskazali na "nierozerwalną łączność" ze sprawami o sygnaturach II SA/Rz 608/11 i II SAB/Rz 49/11 oraz decyzjami wydanymi przez Starostę Powiatu [...] w dniach: [...].12.2011 r., [...].04.2012 r. i [...].11.2012 r. Podnieśli, że przedmiotem ich interwencji od 5.11.1997 r., kiedy złożyli pierwszy wniosek do Urzędu Rejonowego [...], jest samowola budowlana popełniona przez H. P. na działce nr ewid. 1939 w J. polegająca na dobudowie i wykonaniu otworów w ścianie nośnej budynku. W toku postępowania organy dopuściły się naruszenia ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego, nie wypełniały obowiązków służbowych, co skutkowało wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. W wyniku zaskarżenia tej decyzji NSA Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wydał w dniu 25 lipca 2000 r. wyrok o sygn. SA/Rz 166/99, w którym zawarł ocenę prawną, wskazał na błędy i uchybienia, w szczególności na brak istotnych w sprawie dokumentów. Z treści pozwolenia wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1966 r. i z zatwierdzonego projektu realizacyjnego i projektu technicznego wynika, że zewnętrzna ściana nośna nie mogła posiadać żadnych otworów, tymczasem otwór drzwiowy został wykonany na wysokości I piętra, a ściana nośna nie spełnia wymaganych parametrów. W konsekwencji budynek mieszkalny został wybudowany niezgodnie z opisanym wyżej pozwoleniem, przepisami obowiązującymi w czasie budowy budynku, stwarza także niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, a także powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia. Budynek ten wybudowano z rażącym naruszeniem przepisów określających warunki techniczne, dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, co zostało potwierdzone przez Komendę Powiatową Straży Pożarnej. W ocenie skarżących organ architektoniczno-budowlany odstąpił od wiążącej oceny prawnej zawartej we wskazanym wyżej wyroku o sygn. akt SA/Rz 166/99 i prowadził postępowanie wbrew wytycznym zawartym w uzasadnieniu tego wyroku. Postępowanie było też prowadzone niezgodnie z bezwzględnie obowiązującymi przepisami o właściwości. Skarżący podnieśli także, że organ prowadzący postępowanie sfałszował ustalenia istotne dla sprawy, w tym dowody znajdujące się w aktach. Ponadto postępowanie prowadzone było bez udziału wszystkich stron postępowania, mimo, iż organy posiadały informacje o osobach, które powinny brać udział w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący podkreślili, że organy administracji publicznej nie wykonały przedmiotowego wyroku mimo licznych wezwań w tym zakresie, zaś wezwania te znajdują się w aktach postępowań prowadzonych po wydaniu w/w wyroku. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] wyjaśnił, że w sprawie samowoli budowlanej na działce nr 1939 położonej w J., będącej własnością pp. P. toczyły się postępowania administracyjne, które zostały zakończone decyzjami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowania te były przedmiotem kontroli sądowej, zakończonej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Starosta naprowadził, że w skardze będącej przedmiotem niniejszego postępowania K. i Z. K. podnoszą zarzuty dotyczące zarówno postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej, jak i postępowania prowadzonego w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku, co nie znajduje prawnego uzasadnienia. Przedmiotowa skarga jest wyrazem ogólnego niezadowolenia skarżących z wcześniej wydanych decyzji organów nadzoru budowlanego oraz z niekorzystnych dla nich wyroków sądów administracyjnych, które nie mogą być oceniane przez Wydział Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego [...]. Ponadto, poruszane w przedmiotowej skardze kwestie były już przedmiotem rozważań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 49/11. Starosta wskazał również, że postępowanie administracyjne dotyczące budowy schodów zewnętrznych dobudowanych do budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr 1939 zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], a obecnie toczy się postępowanie administracyjne, znak [...], dotyczące udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr 1939 w J. o ganek. W toku tego postępowania Starosta Powiatu [...] wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...], od której K. i Z. K. złożyli odwołanie do Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie oparta została na art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Przepis ten umożliwia wniesienie skargi wraz z żądaniem wymierzenia grzywny organowi, który nie wykonuje wyroku sądu, a więc pozostaje w bezczynności po wyroku sądu uwzględniającym skargę na bezczynność lub po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności. Warunkiem skutecznego wniesienia skargi jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Po analizie przedłożonych przez skarżących kopii pism Sąd uznał, że wymóg ten został spełniony. Powołanym w skardze wyrokiem z dnia 25 lipca 2000 r., sygn. SA/Rz 166/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie uwzględnił skargę K. K. i Z. K. i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1998 r., Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanej bez pozwolenia części obiektu budowlanego, uznając te decyzje za przedwczesne i wskazując na konieczność wyjaśnienia kluczowych dla sprawy kwestii. Sąd zalecił by w ponownym postępowaniu organy administracji publicznej, przy zapewnieniu czynnego udziału stron postępowania, poczyniły ustalenia dotyczące daty wykonania spornych otworów okiennych i drzwiowych oraz realizowanej dobudowy. Ponadto zobowiązał organy do wyjaśnienia czy roboty te wykonano samowolnie (drzwi i okna) oraz do dokonania oceny ewentualnej samowoli w odniesieniu do art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., i warunków technicznych obowiązujących w dacie wykonania obiektu, po przeprowadzeniu oględzin i udokumentowaniu ich wyników. Analiza treści dołączonych do akt niniejszej sprawy wyroków prowadzi do wniosku, że po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2000 r., sygn. SA/Rz 166/99 sprawa samowoli budowlanej dokonanej na działce nr 1939 była przedmiotem licznych decyzji administracyjnych i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Po wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2000 r., sygn. SA/Rz 166/99 zapadła decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2001 r. odmawiająca H. P. udzielenia pozwolenia na użytkowanie dobudowanej części budynku mieszkalnego. Rozstrzygnięcie to uchylił Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2001 r., i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organem właściwym w zakresie legalizacji obiektu jest organ nadzoru budowlanego. W dalszej kolejności rozstrzygały sprawę organy nadzoru budowlanego – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie PINB) i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie WINB), który decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. zobowiązał do zamurowania otworów okiennych i drzwiowego o strony północno-wschodniej w budynku mieszkalnym na działce nr ewid. 1939 w J. w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Te decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 r., SA/Rz 757/03. Następnie, po uprzednim rozstrzygnięciu organu I instancji orzekającym obowiązek zamurowania okien i drzwi w przedmiotowym budynku (z dnia [...] marca 2005 r.) i decyzji kasacyjnej organu II Instancji (z dnia [...] lipca 2005 r.), PINB decyzją z dnia [...] września 2005 r., utrzymaną w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] listopada 2005 r., nakazał zamurowanie otworu drzwiowego w ścianie północno-wschodniej budynku mieszkalnego na działce nr 1939 w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W wyniku kontroli WSA w Rzeszowie obie ostatnio wymienione decyzje zostały uchylone wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r. o sygn. II SA/Rz 18/06. W następstwie tego wyroku PINB decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie wykonania otworu drzwiowego, a WINB decyzją z dnia [...] marca 2009 r. rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Skarga K. K. i Z. K. na tę ostatnią decyzję została oddalona wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 13 listopada 2009 r., II SA/Rz 367/09, który jest wyrokiem prawomocnym. Dodatkowo należy zaznaczyć, że zarówno wspominana wcześniej decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., zapadła tuż po wydaniu wyroku z dnia 25 lipca 2000 r., SA/Rz 166/99, dotycząca legalizacji budynku mieszkalnego na działce nr 1939, jak i decyzje WINB dotyczące umorzenia postępowania w sprawie wybudowania tego budynku niezgodnie z pozwoleniem na budowę, były przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym, w toku którego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].07.2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...].09.2010 r., oraz decyzją z dnia [...].10.2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...].12.2010 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji, a WSA w Warszawie wyrokami z dnia 24 marca 2011 r. , VII SA/Wa 2276/10 i z dnia 26 sierpnia 2011 r., VII SA/Wa 346/11 oddalił skargi na te decyzje. Z treści powołanych wyroków jednoznacznie wynika, że sprawa, w której zapadł wyrok NSA OZ w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2000 r., SA/Rz 166/99 została rozstrzygnięta i prawomocnie zakończona. Wyrokami tymi Sąd orzekający w niniejszej sprawie jest związany z mocy art. 170 P.p.s.a Sąd wskazuje również na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Rz 49/11 oddalający skargę K. K. i Z. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej. W wyroku tym Sąd stwierdził, ze skoro w obrocie pozostają prawomocne decyzje administracyjne rozstrzygające w kwestii pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr 1939 w J., jak i umarzające postępowanie w kwestii otworów w ścianie tego budynku od strony działki skarżących, a w dacie wnoszenia skargi na bezczynności i w dacie orzekania przez Sąd nie toczy się postępowanie, które za przedmiot miałoby prawidłowość wykonanych robót budowlanych przy ww. budynku, to nie można uznać, że PINB dopuszcza się w tym zakresie bezczynności, nie wykonując w istocie wyroku SA/Rz 166/99. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko zawarte w wyroku II SAB/Rz 49/11, podkreślając, że takiej bezczynności po wyroku NSA OZ w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2000 r., uchylającym decyzje organów, nie można również zarzucić Staroście Powiatu [...], który zgodnie ze wskazaniami Wojewody [...] zawartymi w prawomocnej decyzji z dnia [...] maja 2001 r., nie był właściwy w kwestii legalności wykonanych robót budowlanych. Podkreślenia wymaga, że stan bezczynności w sytuacji określonej w art. 154 § 1 P.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądowego, mimo terminu określonego w ustawie, nie rozpoznaje sprawy, a uprawnienia Sądu wynikające z art. 154 P.p.s.a. mają charakter dyscyplinujący, ale i represyjny. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi należy również zaznaczyć, że nawet odstąpienie od oceny prawnej zawartej w wyroku sądu nie stanowi podstawy do uwzględnienia skargi w trybie art. 154 P.p.s.a., może natomiast być podstawą do uchylenia takiego rozstrzygnięcia organu w przypadku jego zaskarżenia do sądu i stosowanej przez ten sąd kontroli legalności konkretnego aktu (por. B. Dauter (...), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 350-351 i powołane tam orzecznictwo). Jak słusznie zauważył Sąd w wyroku II SAB/Rz 49/11, a co jednoznacznie nasuwa się po lekturze skargi i pism skarżących w niniejszej sprawie – skarżący nie mogą pogodzić się z prawomocnymi decyzjami i wyrokami sądowymi w istocie akceptującymi z punktu widzenia legalności wykonane roboty budowlane w zakresie budynku mieszkalnego na działce 1939 w J. Tego rodzaju "odczucia" nie mogą być jednak podstawą do uwzględnienia skargi w oparciu o art. 154 § 1 P.p.s.a., której istotą, co raz jeszcze należy podkreślić, jest zdyscyplinowanie organu poprzez wymierzenie mu grzywny. Z wszystkich tych przyczyn, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.