II SA/Rz 525/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wpisu w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 525/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] P] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania L. W. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., Nr [...] odmawiającą wpisu L. W. w części opisowej, operatu ewidencji gruntów i budynków wsi K., w miejsce Gminy P., jako właściciela działek nr 207/8 o pow. 0,03 ha i nr 207/9 o pow. 0,05 ha i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) art. 7b ust. 2 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Jak ustalono na podstawie akt administracyjnych, pismem z dnia 20 lutego 2008 r. L. W. zwróciła się do Starosty P. o dokonanie zmiany wpisu w części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu K., polegającej na wykazaniu na jej rzecz własności działki nr 207/8 i 207/9. W dotychczasowej ewidencji gruntów i budynków prawo własności tych działek było wpisane na rzecz Gminy P., na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 1992 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wniosku L. W. podniosła, że jest spadkobierczynią F. L., s. J., który dokumentem nadania ziemi z dnia 12 września 1954 r., Nr 39, wydanym na podstawie orzeczenia Powiatowej Komisji Ziemskiej z dnia 11 września 1954 r. otrzymał między innymi pgr. nr 207/4 o pow. 2.3941 ha i 207/6 o pow. 0.1394 ha, z których to wg niej pozostały działki nr 207/8 i 207/9. Do wniosku L. W. dołączyła: - kserokopię poświadczenia hipotecznego z księgi wieczystej nr Kw 4168 gdzie w dziale I wpisane są między innymi działki nr 207/8 i 207/9 położone w K. /na podstawie wpisu z 1970 r. dotyczącego zmian gruntów sporządzonych dla potrzeb wywłaszczenia gruntów na poszerzenie drogi państwowej/, w dziale zaś II prawo własności wpisane jest na rzecz L. W.; - kserokopie Wyroku z dnia 14 maja 2003 r. sygn. akt [...] wraz z jego uzasadnieniem, oddalającego powództwo Gminy P. o wpisanie prawa własności działek 207/8 i 207/9 na rzecz Gminy P. Z zalegających w aktach dokumentów wynika, że decyzją nadania ziemi nr 39 z dnia 12 września 1954 r. poprzednik prawny L. W. F. L. otrzymał na własność nadział ziemi o obszarze około 2,76 ha, ze stanowiącej własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskiej położonej we wsi K. koło P., bez wskazania parcel, których przydział dotyczy. W 1961 r. na wniosek Skarbu Państwa, działającego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., o ujawnienie prawa własności F. L. w miejsce Skarbu Państwa, w Sądzie Powiatowym w P. Wydział IV Ksiąg Publicznych, uwidoczniono na karcie A nieruchomości objętej whl. 147 ks. gr. gm kat. Kuńkowce wzajemną zmianę konfiguracji pgr. 1 kat. 204/6 o pow. 0.8825 ha i 204/7 o pow. 2.5455 ha, w wyniku której powstały pgr. 1 kat 207/5 (o pow. 0.0541 ha), 207/6 ( o pow. 0.0876 ha), 207/10 (pow. 1.1360 ha), 207/11 i 207/12 oraz 204/9, 204/10, 204/11 i 204/12, a także wykazano, że z pgr. 1kat. 207/4 została wydzielona parcela budowlana nr 87. Następnie dla wyżej wymienionych parcel została założona księga wieczysta Nr 4168, w której wpisano prawo własności na rzecz F. L. Podstawą tego wpisu miały być: plan sytuacyjny wraz z wykazem zmian upoważnionego geodety inż. P. Sz. L.ks.zam. 78/61 z dnia 23 marca 1961 r., prawomocny dokument nadania ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1954 r., Nr 39 oraz decyzja tegoż Prezydium z dnia 25 lipca 1961 r., L.dz. [...] w sprawie ekwiwalentu, za gospodarstwo przejęte na własność Państwa we wsi B. Postanowieniem z dnia 25 marca 1966 r., I Ns II-1/65 Sąd Powiatowy w P. ustalił, że w skład spadku po M. L. i F. L. wchodzą między innymi nieruchomości rolne położone w K., oznaczone jako pgr 87, 207/5, 207/6, 207/10, 207/11, 207/12, 204/6, 204/12, 204/13 i 204/14. Działki pgr 87, 204/6, 204/12, 204/14, 207/6, 207/10, 207/11 i 207/12 o łącznej powierzchni 2,99 ha zostały przydzielone na wyłączna własność L. G. – obecnie W. - natomiast pgr 207/5 o pow. 0.40 ha wraz z budynkiem mieszkalnym H. G. Na podstawie wyżej wymienionego postanowienia o dział spadku, pgr. 207/5 została odłączona od Kw 4168 i urządzono dla niej nową KW. Według dokumentacji geodezyjnej Nr 276/10/25/66 sporządzonej dla potrzeb wywłaszczenia gruntów na poszerzenie drogi państwowej, oznaczonej jako pgr. 395, dokonano pozahipotecznego podziału pgr. 1kat. 207/6 na pgr. 1kat. 207/6 o pow. 0.09 ha, 207/8 o pow. 0.03 ha i 207/9 o pow. 0.05 ha, których obszar jako nowowydzielonych nieruchomości nie był objęty granicami pgr. 1kat.207/6, wpisanej w KW 4168. Następnie na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Dróg Publicznych w Rz. z dnia 31 grudnia 1969 r. Nr WZDP-14d/020/83/66/2399/69 w KW4168 uwidoczniono pozahipoteczny podział pgr. 1kat. 207/6 na pgr. 1kat.207/6, 207/8 i 207/9, poprzez dopisanie nr 207/8 i 207/9 a także wykazano zmianę ogólnej powierzchni z 3.0820 ha na 3.0177 ha, w wyniku pomniejszenia dz. 207/11 o 5m2, 207/8 o 14 m2, 207/9 o 33 m2, 207/6 o 51 m2 na korzyść dz. Nr 395 ( droga publiczna) objętej KW 15601 stanowiącej własność Skarbu Państwa. Organ I instancji wskazał, że z uwagi na fakt, że w chwili wywłaszczenia pgr. 207/6, według KW4168 oraz według danych ewidencji gruntów i budynków, oznaczona była jako działka 207/6 nie była położona w bezpośrednim sąsiedztwie z pgr. 395 nie było możliwości jej wywłaszczenia a w związku z tym, że jej powierzchnia wynosiła 0.03 ha nie było możliwe wydzielenie z niej trzech działek o łącznej powierzchni 0.17 ha, zwłaszcza, że jak wskazuje organ w chwili wywłaszczenia istniały już działki nr 207/8 o pow. 0.03 ha i 207/9 o pow. 0.05 ha, a ich prawo własności wpisane było w ewidencji gruntów na rzecz Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w K. Ponadto zdaniem organu I instancji z dokumentów nie wynika, że F. L., poprzednik prawny L. W. był kiedykolwiek właścicielem działek nr 207/8 i 207/9. Powyższe działki nie figurowały w dokumencie nadania ziemi oraz nie były objęte wnioskiem o założenie KW 4168. Nie stanowiły również masy spadkowej po F. . W związku zaś z tym, że ostatnim dokumentem jaki otrzymał Starosta P. w zakresie własności działek 207/8 i 207/9 była prawomocna decyzja Wojewody P. z dnia [...] września 1992 r., Nr [...], stwierdzającej nabycie prawa własności tych działek przez Gminę, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku L. W. o wpisanie jej w ewidencji gruntów jako właścicielki tych nieruchomości. Powołując się na wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1283/97 Starosta P. wskazał, że nie może w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie ustalać i rozstrzygać o prawidłowości tytułów własności (ostatecznych decyzji administracyjnych ), które były podstawą dokonania wpisów w ewidencji). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się L. W. Wskazała, że ewidencja gruntów nie tworzy ani nie poświadcza stanu prawnego, a jedynie odzwierciedla stan faktyczny. Wpisy w tej ewidencji następują w oparciu o określone dokumenty między innymi na podstawie wpisów do ksiąg wieczystych. Z odpisu zaś KW nr 4168 wynika niezbicie, że to ona jest właścicielką przedmiotowych nieruchomości. Powołała się przy tym na wyrok Sądu Rejonowego w P. z dnia 14 maja 2007 r., którym Sąd oddalił powództwo Gminy P. o uzgodnienie treści tej księgi wieczystej. Rozpoznając powyższe odwołanie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, wspomnianą na wstępie decyzją uchylił decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zarzucił Staroście P. bezkrytyczne oparcie się w swoich ustaleniach na decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 1992 r., Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę P. własności dz. 207/8 i 207/9 /objętych KW 32602/ wskazując, że na podstawie tej decyzji Gmina P. nie może ujawnić swych praw w księgach wieczystych. Organ I instancji nie objął swoim badaniem księgi wieczystej 32602, pomimo tego, że z zalegającego w aktach odpisu KW 4168 wynikało, że działki nr 207/8 i 207/9 zostały objęte także tą księgą. Uchylając decyzję do ponownego rozpoznania organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, prawa osób do gruntów, budynków i lokali uwidacznia się na podstawie hierarchicznie wymienionych od pkt 1 do 6 dokumentów, pkt 1 zaś to wpisy w księgach wieczystych, oraz na wynikająca z ustawy o księgach wieczystych rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, obejmującą dział II, III i IV. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy nakazał rozważyć wiarę dokumentów KW 4168 i decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 1992 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina P. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez udzielenie niewłaściwych wytycznych organowi I instancji, w tym wskazania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jako kierunku, w jakim, przy ponownym prowadzeniu sprawy, winien kierować się Starosta P. Zdaniem skarżącej organ uchylając się do merytorycznego rozpoznania sprawy spowodował nieuzasadnioną zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy, podczas gdy postępowanie dowodowe mogło zostać uzupełnione przez organ odwoławczy. Wskazano ponadto, że numer księgi wieczystej w decyzji komunalizacyjnej został podany mylnie, gdyż prawo własności spornych działek wywodzi się z whl 147 ks.gr.gm.kat. K., a ocena wiarygodności KW 4168 została przeprowadzona przez organ I instancji. Zdaniem skarżącej dokonanie zmiany wpisu w ewidencji gruntów na podstawie wyżej wymienionej księgi doprowadziłoby do absurdu, gdyż wpisy dotyczące przedmiotowych działek mają charakter "wirtualny". Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że obie działki zabudowane są budynkami publicznymi - siedzibą b. Gromadzkiej Rady Narodowej w K. i sklepem. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie istnieje rozbieżność pomiędzy stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej nr 4168 a stanem ujawnionym w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi K., dotycząca działek 207/8 i 207/9, która nie została wyjaśniona przez organ I instancji. Jak wskazano poprzednik L. W. F. L. dokumentem nadania ziemi nr 39 z dnia 12 września 1954 r. otrzymał na własność gospodarstwo rolne o obszarze około 2,76 ha wraz z zabudowaniami, bez wskazania konkretnych parcel i budynków. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie jest możliwe dokładne wykazanie sposobu podziału działki nr 207/6, z której wywodzą się parcele 207/8 i 207/9, a które to działki wpisane są w księdze wieczystej nr 4168 ma rzecz L. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, nie można odmówić zasadności skargi. W postępowaniu administracyjnym zasadą wynikającą z art. 138 k.p.a. jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, zaś wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest od tej zasady wyjątkiem. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. dopuszczający wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej winien być traktowany ściśle a nie rozszerzająco, co oznacza, że decyzja taka jest zgodna z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej tym przepisem winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji /art. 107 § 1 i § 3 k.p.a./. Skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się wyłącznie do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. W spawie będącej przedmiotem rozpoznania organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, a w uzasadnieniu wskazał, iż Starosta P. odmówił dokonania zmiany wpisu w części opisowej ewidencji gruntów na podstawie decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 1992 r. nr [...], w której stwierdzono nabycie przez gminę prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi K. jako działki nr ew. 207/8 o pow. 0,03 ha i 207/9 o pow. 0,05 ha zabudowane budynkiem mieszkalnym. Organ odwoławczy ustalił, że Księga wieczysta nr 4168, w której ujawniono działki nr 207/8 i 207/9 na rzecz L. W. zawiera szereg niezgodności z dokumentami oraz omyłek pisarskich i obliczeniowych. Ustalił również, że Sąd Rejonowy w P. wyrokiem z dnia 14 maja 2007 r. oddalił powództwo o uzgodnienie treści Księgi wieczystej nr 4168. Organ I instancji bezkrytycznie przyjął decyzję z [...] września 1992 r. stwierdzającą nabycie przez Gminę P. własności przedmiotowych działek wpisanych do Księgi wieczystej nr 32602. Księga ta nie została zbadana. Organ odwoławczy zatem uznał, że sprawa ta wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Sąd nie podziela tej argumentacji, albowiem przepis art. 136 k.p.a. pozwala organowi odwoławczemu na przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego albo zlecić go organowi I instancji. L. W. dysponuje wypisem z Księgi wieczystej nr 4168, jedynie wezwanie strony o aktualny wypis z Księgi wieczystej winien być wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ w związku z art. 138 § 2 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. Na zasadzie przepisu art. 210 cyt. ustawy nie orzeczono o kosztach postępowania.