II SA/Rz 526/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej -skargę oddala- II SA/Rz 526/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi Z.P. jest decyzja Wojewody [..] z dnia marca 2012 r. nr, którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] listopada 2011 r. nr[..], znak [..] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: Po rozpatrzeniu podania zarządcy drogi – Prezydenta Miasta [..], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., dalej: specustawa drogowa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.), decyzją z dnia 8 listopada 2011 r. Prezydent Miasta zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn: "Rozbudowa ulicy [..]", na szczegółowo wymienionych działkach, objętych liniami rozgraniczającymi pod pas drogowy w obrębie 210 - [..] wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej wymaganej do realizacji drogi. Jednocześnie zatwierdzono podział nieruchomości wyznaczony na załączonej mapie liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i projekt budowlany. Określono również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 oznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, jak też wymagania dotyczące ochrony osób trzecich. Określono nieruchomości, które stały się własnością Gminy Miasto [..]. Zobowiązano ponadto inwestora do przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii znajdujących się poza pasem drogi zezwalając na przebudowę na szczegółowo wymienionych nieruchomościach. W związku z tym określono również ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu I instancji inwestor przedłożył kompletny wniosek, w tym kompletny projekt budowlany, uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia, a inwestycja dotyczyła istniejącej już drogi publicznej – ul. [..] w [..]. Rozbudowa miała na celu poprawę bezpieczeństwa i komfortu ruchu pieszych i pojazdów. Planowana inwestycja, według rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednak decyzją z dnia [..] lutego 2011 r. nr [..] Prezydent Miasta [..] stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzją z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..] inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne na rozbiórkę urządzeń wodnych, a Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [..] w opinii zawartej piśmie z dnia 26 lipca 2010 r., względem inwestycji planowanej w granicach terenu górniczego [..] w [..] stwierdził brak wpływu czynników geologiczno-górniczych na inwestycję. Uwzględniono również opinię Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków wyrażoną w piśmie z dnia [..] czerwca 2010 r. nr [..] odnoszącą się do budynku nr 11 przy ul. Strażackiej. Po rozpatrzeniu odwołania Z.P., E. i M.Ś., E. i W.S., L.K. i K.K. decyzją z dnia [..] marca 2012 r. Wojewoda [..] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyszczególnienia działek objętych liniami rozgraniczającymi oraz działek i robót budowlanych na terenie niezbędnym dla obiektów budowlanych poza pasem drogi, na których udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn: Rozbudowa ulicy [..] i orzekając w tym zakresie zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn: Rozbudowa ulicy [..] na następujących działkach objętych liniami rozgraniczającymi pas drogowy w obrębie 210 [..] – na szczegółowo wymienionych w decyzji działkach ewidencyjnych. W punkcie II decyzji Wojewoda uchylił "zapis znajdujący się w pkt VII.4 na stronie 6 zaskarżonej decyzji w wierszach 15-21 licząc od góry i w tym zakresie orzekł o ustaleniu nowego zapisu" o podanej treści obejmującej szczegółowe wyliczenie numerów ewidencyjnych działek. W pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Na wstępie organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek Z.P. zawierający żądanie stwierdzenia nieważności nieostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [..] jako złożony w terminie do wniesienia odwołania, nie mógł stanowić konkurencyjnego środka, dlatego rozpoznano go jako odwołanie. Następnie stwierdzono, że zezwolenia na rozbudowę ulicy Strażackiej będącej publiczną drogą powiatową udzielono w trybie spec ustawy drogowej. Przed złożeniem wniosku inwestor - właściwy zarządca drogi uzyskał wymagane opinie, składając następnie kompletny wniosek wraz z projektem budowlanym. Przy wydawaniu decyzji zachowano wymogi proceduralne, dokonując określonych zawiadomień i obwieszczeń (w prasie, na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Miasta [..] oraz na stronie internetowej) o wszczęciu postępowania, jak i wydaniu decyzji. Ponadto decyzja organu I instancji zawierała wszystkie wymagane elementy, o których mowa w art. 11f ust. 1 spec ustawy drogowej. Wojewoda podkreślił, że wbrew zarzutom odwołania projekt budowlany opracowano na aktualnej mapie do celów projektowych. Z kolei w kwestii przyjętych parametrów i rozwiązań inwestycji stwierdzono, że decyzja w tym zakresie należy do inwestora, natomiast organy orzekające w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie posiadają kompetencji do ingerowania w te rozwiązania, ani oceny zasadności i racjonalności przyjętych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych. Ponadto, jak stanowi art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wojewoda zwrócił również uwagę na uzyskane przez inwestora pozwolenie wodnoprawne, decyzje środowiskową i opinię Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [..]. Pozostałe zarzuty odwołań również uznano za niezasadne. Reformację decyzji organu I instancji Wojewoda [..] uzasadnił stwierdzeniem, że względem działek objętych terenem niezbędnym Prezydent Miasta [..] orzekł dwukrotnie - na stronie 1 i 2 oraz w ustaleniach zawartych w pkt VII.4 zaskarżonej decyzji, co wymagało korekty. Ponadto ustalając obowiązek przebudowy istniejących sieci uzbrojenia pominął działkę nr 1356, na której zaplanowano określone roboty. Z powyższymi decyzjami nie zgodzili się Z. P. i R.D., wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której domagają się ich uchylenia. Poza podtrzymaniem zarzutów formułowanych w pismach kierowanych do wymienionych organów skarżący zwrócili uwagę, że nadal nie został wykonany obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego obszaru górniczego [..] w [..], zgodnie z art. 53 Prawa geologicznego i górniczego, czego potwierdzeniem ma być wyrok tut. Sądu o sygn. akt II SA/Rz 461/07. W ocenie stron organy nie zgromadziły kompletnego materiału dowodowego, nie wyjaśniły również istotnych dla sprawy zagadnień mających mieć wpływ na treść rozstrzygnięć. Organ miał nie ustosunkować się do zarzutu bezprawnej lokalizacji w pasie drogowym urządzeń nie związanych z ruchem i bezpieczeństwem drogowym zlokalizowanych w strefie kontrolowanej średnioprężnych rurociągów z paliwem gazowym na terenie górniczym Zalesie. Inwestycja może spowodować, że ewentualny wypływ gazu, migracja substancji toksycznych, skrajnie łatwopalnych i wybuchowych, skierowane zostaną na tereny budownictwa mieszkaniowego przyległe do szczelnych powierzchni ulicy i chodników. Skarżący zarzucają również, że dokumentacja nie została zaopiniowana przez właściwe organy, a niewłaściwe ustalenie właścicieli urządzeń gazowniczych i kopalnianych uniemożliwiło stronom więzicie udziału w postępowaniu. W ich ocenie w ostatnich latach na świecie wzrosła liczba incydentów z gazem jako materiałem wybuchowym, a pomimo tego nie dokonano właściwych analiz i uzgodnień inwestycji z Urzędem Dozoru Technicznego. Brak odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej obszaru i terenu górniczego spowodował sporządzenie projektu inwestycji zagrażającej bezpieczeństwu powszechnemu. Ponadto pozwolenie wodno-prawne nie obejmuje działki nr 1024, nie rozwiązano też problemów odwodnienia nieruchomości i ich zabezpieczenia przed ponadnormatywnych hałasem. Inwestor nie uzyskał również pozwolenia na rozbiórkę budowli zlokalizowanych w granicach nowego pasa drogowego, nie prowadzono negocjacji celem nabycia gruntów pod inwestycję. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [..] w opinii zawartej piśmie z dnia [..] lipca 2010 r. stwierdził brak wpływu czynników geologiczno-górniczych na inwestycję. Pozwolenie wodno prawne z kolei zasadne nie dotyczy działki nr 1024, ponieważ nie ma na niej zlokalizowanego urządzenia wodnego przeznaczonego do rozbiórki lub budowy. W ocenie Wojewody zbędne było także pozyskanie pozwolenia na rozbiórkę, ponieważ dokumentu takiego nie wymaga specustawa drogowa. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2012 r. Sąd odrzucił skargę R.D., natomiast postanowieniem z dnia 24 lipca 2012 r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.a.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargę w granicach danej sprawy. Dokonując oceny skargi Z.P. Sąd stwierdza, że skarga jest niezasadna, a zarzuty w niej podniesione nie mają oparcia w przepisach prawa. Zauważyć należy, że skarżący nie wskazuje naruszenia konkretnych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. tzw. spec ustawy, a skarżone rozstrzygnięcie zapadło na podstawie tych regulacji i tylko niezgodność decyzji Wojewody [..] z zawartymi w tej ustawie unormowaniami mogłoby być podstawą uwzględnienia zarzutów skargi. Z istoty kontroli sądowej wynika badanie zaskarżonego orzeczenia z punku widzenia jego zgodności z prawem, jednak skarżący powinien wskazać jakich dopatruje się naruszeń w przedmiocie objętym skargą. Generalnie skarżący wskazuje, że popiera wszelkie zarzuty wcześniej podnoszone w postępowaniu administracyjnym. Jednak w ocenie Sądu są to zarzuty chybione, do których w sposób wyczerpujący odniósł się organ odwoławczy. Zatem podzielić należy stanowisko Wojewody [..], że ustalenie lokalizacji inwestycji drogowej dokonywane jest na mapach geodezyjnych, które korzystają z przymiotu aktualności, a ten w rozpoznawanej sprawie został spełniony stosownymi poświadczeniami urzędowymi na mapach. Organy w postępowaniu w sprawie lokalizacji drogi na podstawie specustawy nie mają obowiązku wyjaśnienia rozbieżności między mapami geodezyjnymi a księgą wieczystą, przy czym nie wiadomo jaką, bo tego skarżący nie wskazuje. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że ustalenie lokalizacji spornej drogi podlega przepisom szczególnym i te w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu zostały należycie zastosowane przede wszystkim przebieg i sposób usytuowania przyszłej drogi nie może być przedmiotem oceny poprawności i legalności decyzji wydanej w tej materii, skoro ustawa pozostawia to uprawnienie w dyspozycji inwestora. W postępowaniu lokalizacyjnym trudno odnosić się do kwestii technicznych planowanej inwestycji, gdyż kontrolowana decyzja odpowiada przepisom prawa budowlanego, a przepisy szczególne nie przewidują dla takich przedsięwzięć nadzwyczajnych warunków w zakresie bezpieczeństwa i zagrożenia dla otoczenia. Wojewoda [..] odnosząc się do tych zarzutów w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem wyjaśnił stanowisko zajęte w sprawie. Sąd dokonując kontroli w tym zakresie stwierdza, że działanie organów nie narusza prawa. Nie odniesienie się do kwestii pobocznych jak ustalenie właścicieli sieci gazowych budowanych przez mieszkańców czy budowy urządzeń infrastruktury drogowej w strefie kontrolowanej gazociągu bo to nie ma znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej decyzji. Nietrafny jest zarzut łączący skarżoną decyzję z wyrokiem WSA w Rzeszowie o sygn. II SA/Rz 461/07 i doszukiwanie się działania niezgodnego z prawem przez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu Wojewody [..] stanowiska wyrażonego, a rzekomo wiążącego organy, w tym wyroku. W ocenie Sądu taki związek między tymi aktami nie istnieje, zatem kwestia niewykonalności wyroku nie ma znaczenia dla sprawy lokalizacji drogi. Wyrok nie dotyczył lokalizacji drogi toteż łączenie tych dwóch kwestii jest nieuprawnione. Zauważyć należy, że wyrok sądu administracyjnego wiąże w granicach sprawy, w której zapadł, a w rozpoznawanej sprawie nie było prawomocnego wyroku, zatem zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. należy uznać za nietrafny. Skarżący wskazuje na naruszenie art. 7 k.p.a. Jednak w ocenie Sądu taki zarzut jest nieuprawniony. Analiza akt sprawy wskazuje, że stan sprawy organy ustaliły zgodnie z przepisami prawa. Zauważyć należy, że na gruncie specustawy ustalenie stanu faktycznego musi być ograniczone do faktów, na które wskazuje ta ustawa i może być to ustalenie dokonane w sposób w niej określony. Spełnienie tych warunków prawnych pozwala przyjąć, że organy działały zgodnie z prawem, pomimo że samo postępowanie może być ograniczone w stosunku do reguł wynikających z k.p.a. W rozpoznawanej sprawie te zasady wynikają z spec ustawy zostały zrealizowane, toteż nie można zgodzić się z zarzutem skarżącego, że w postępowaniu administracyjnym została naruszona zasada praworządności, a organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy. Chybiony i niezasadny jest wymóg rozstrzygania w skarżonych decyzjach zagadnień z zakresu organizacji ruchu, jak i przewidywania zagrożenia i bezpieczeństwa inwestycji w związku z istniejącą w jej sąsiedztwie infrastrukturą gazową. Także nie ma prawnego znaczenia zarzut braku dokumentacji z negocjacji nabycia gruntów. Z tych powodów mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.