II SA/Rz 527/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. II SA/Rz 527/21 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2020 r. nr [...] wydana w sprawie uchylenia decyzji o skierowaniu wymienionego do domu pomocy społecznej. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] J.B. został skierowany do domu pomocy społecznej (DPS) przeznaczonego dla osób przewlekle chorych. Na podstawie kolejnej decyzji tego organu – z dnia [...] lutego 2012 r. – został on umieszczony w DPS przy ul. [...] w [....] Po uzyskaniu od Dyrektora DPS informacji o braku zasadności dalszego pobytu w J.B. w DPS (pismo z [...] kwietnia 2020 r.), Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Po aktualizacji wywiadu w związku ze zmianą sytuacji osobistej (zdrowotnej) mieszkańca DPS Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] - na podstawie art. 104, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 – zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.) - uchylił decyzję własną z [...] stycznia 2012 r. kierującą J.B. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych. W uzasadnieniu powołał się na zaświadczenie lekarza z [...].09.2019 r. wydane w toku badania okresowego, w którym lekarz ten orzekł, że J.B. nie spełnia kryteriów medycznych umieszczenia w DPS. W opinii lekarza obecny stan zdrowia powoduje umiarkowanie łagodne dysfunkcje i niedostosowanie w samodzielnym i wydolnym funkcjonowaniu, ale nie uniemożliwia samodzielności badanego. W/w posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2019 r. wydane do dnia [...] lipca 2022 r., w którym podniesiono potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Wykluczono natomiast konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Także w opinii pracownika socjalnego utrudnienia wynikające z sytuacji zdrowotnej badanego nie są na tyle duże, aby nie mógł poradzić sobie w środowisku wykorzystując własne zasoby i możliwości. Organ wskazał, że taki stan faktyczny potwierdza również zaświadczenie lekarza rodzinnego z dnia [...] lipca 2020 r., zgodnie z którym J.B. nie spełnia kryteriów medycznych do przebywania w DPS. Z uwagi na zmianę sytuacji osobistej (zdrowotnej) J.B. został poinformowany o możliwości skorzystania z dostępnych form pomocy: w tym pobytu w Schronisku dla bezdomnych mężczyzn w [...] przy ul. [...], dziennego pobytu w Ośrodku Wsparcia, jak i możliwości skorzystania z usług opiekuńczych w docelowym miejscu zamieszkania. W tych okolicznościach Prezydent uznał, że decyzja o skierowaniu J.B. do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle chorych stała się bezpodstawna i powinna zostać uchylona. W odwołaniu od tej decyzji J.B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a w szczególności faktycznego stanu zdrowia J.B., możliwości samodzielnej egzystencji w/w poza DPS, braku wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego sprawy. Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 54 u.p.s. poprzez przyjęcie że nie spełnia on przesłanek do pobytu w DPS tj. przyjęcie że nie wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności oraz że może samodzielnie funkcjonować i możliwe jest udzielenie mu pomocy w formie usług opiekuńczych. Tymczasem ze względu na stan zdrowia [...] wymaga on stałej i całodobowej opieki i nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować poza DPS. Wskazał także na naruszenie art. 106 ust 5 u.p.s. poprzez przyjęcie że jego sytuacja osobista - zdrowotna uległa znacznej poprawie, w stopniu uzasadniającym zmianę decyzji bez zgody strony. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniło, że wydana decyzja nie narusza przepisów prawa a analiza materiału dowodowego wykazała brak uchybień w działaniu organu I instancji. Wobec niespełnienia przez stronę wynikających z art. 54 u.p.s. przesłanek, brak było podstaw do uchylenia zakwestionowanej odwołaniem decyzji. Kolegium wyjaśniło, że z art. 54 u.p.s. wynika, że do domu pomocy społecznej może zostać skierowana, a następnie umieszczona w nim jedynie osoba wymagająca całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogąca samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie. Ustalenia dokonane w trakcie postępowania wyjaśniającego wykazały, że w okolicznościach sprawy żadna z tych przesłanek nie wystąpiła. J.B. – co wynika z aktualizacji wywiadu środowiskowego, zaświadczenia lekarskiego z [...] września 2019 r. wydanego przez lekarza, zaświadczenia lekarskiego wydanego dnia [...] lipca 2020 r. przez lekarza medycyny oraz opinii pracownika socjalnego (dotyczącej stopnia sprawności) - jest osobą wymagającą korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Natomiast nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, a utrudnienia wynikające z sytuacji zdrowotnej J.B. nie są na tyle duże, aby nie mógł poradzić sobie w środowisku wykorzystując własne zasoby i możliwości. Z akt sprawy wynika także, że istniej możliwość udzielenia J.B. pomocy w formie usług opiekuńczych poza dps i ta pomoc jest wystarczająca, o czym organ I instancji poinformował odwołującego. W tak ustalonych okolicznościach SKO uznało, że żaden z podniesionych w odwołaniu zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze J.B. wnioskując o uchylenie decyzji SKO z [...] grudnia 2020 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, podtrzymał w całości zarzuty podniesione w odwołaniu a dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W ocenie skarżącego wydane decyzje są błędne i brak było podstaw do uchylenia decyzji o umieszczeniu go w DPS. Wbrew ustaleniom organów nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji poza DPS. Jego stan zdrowia od czasu umieszczenia go w placówce nie poprawił się, wręcz pogorszył. Całymi dniami leży w łóżku, nie wykonuje czynności samoobsługi, wymaga stałej opieki i nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Wskazywane w decyzji orzeczenie o niepełnosprawności jest wydawane do innych celów i nie stanowi podstaw do umieszczenia bądź nie w DPS. Zarzucił nieścisłości w opinii lekarza. Z jednej strony lekarz wskazuje, że stan zdrowia powoduje dysfunkcje i niedostosowanie w samodzielnym i wydolnym funkcjonowaniu, zaś z drugiej uważa że jest w stanie samodzielnie funkcjonować np. w schronisku dla bezdomnych, gdzie brak jest wsparcia w codziennych czynnościach ze strony personelu. Organy nie wyjaśniły także, na podstawie jakich okoliczności i faktów zarówno pracownik socjalny jak i lekarz rodzinny uznali, że skarżący jest w stanie poradzić sobie w środowisku wykorzystując własne zasoby i możliwości. Zaznaczył także, że wbrew ustaleniom organów spełnia wszystkie przesłanki z art. 54 u.p.s. do umieszczenia go w DPS. Nadal pozostaje na leczeniu, wymaga stałej opieki, której nie można mu zapewnić poza DPS. Do skargi skarżący załączył pismo A.O. (siostra) zawierające prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazujące na zły stan zdrowia jej brata. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 15 lipca 2021 r. (data wpływu pisma do Sądu) MOPS w [...] poinformował, że z powodu znacznego pogorszenia się stanu zdrowia J.B. decyzją z dnia [...] maja 2021 r. ([...]) skierował go na okres 1 roku do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób [...], zaś prawomocną już decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. ([...]) umieścił go w DPS w [...] przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zss4 pkt 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374), wobec uznania, ze względu na jej przedmiot, że jej rozpoznanie jest konieczne, a przeprowadzenie rozprawy mogłoby w obecnym stanie epidemii wywołać nadmierne zagrożenie dla osób w niej uczestniczących i uwzględniając jednocześnie potrzebę rozstrzygnięcia sprawy w możliwie najkrótszym terminie Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a). W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji wydane zostały z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Decyzje te zostały wydane w oparciu o art. 163 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm., dalej: u.p.s.). Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Jednym z takich przepisów jest art. 106 ust. 5 u.p.s. , który daje organowi możliwość zmiany decyzji administracyjnej lub jej uchylenia na niekorzyść strony bez zgody strony w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. W ocenie organów zaistniała przesłanka do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s., bowiem skarżący nie spełnia obecnie kryteriów medycznych do przebywania w domu pomocy społecznej. Takie wnioski organy oparły na zaświadczeniu lekarza oraz opinii pracownika socjalnego. Zdaniem Sądu wnioski te są co najmniej przedwczesne, a postepowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów je regulujących. Postępowanie to winno czynić zadość standardom wyznaczonym w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2016 r., poz. 23)- "k.p.a.". Najważniejsze znaczenie ma zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji tej zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a., która oznacza, że organ powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej jego analizie i wreszcie organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącego się postępowania. O przekroczeniu granicy swobodnej oceny dowodów można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1994 r., III SA 491/93). Zdaniem Sądu skarżący słusznie zarzuca organom naruszenie ww. przepisów. Podstawą skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle chorych w 2012 r., był art. 54 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z przepisu tego wynika zatem, że dla umieszczenia w DPS samo stwierdzenie, że dana osoba wymaga całodobowej opieki jest niewystarczające, muszą wystąpić dodatkowe przesłanki: brak możliwości samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu i brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wynika, że analiza dokumentacji medycznej, wywiadu rodzinnego oraz opinii dotyczącej sprawności skarżącego skutkowały uznaniem przez organ, że ze względu na stan zdrowia wymaga on całodobowej opieki osób drugich oraz pomocy w zaspokajaniu wszelkich niezbędnych potrzeb życiowych. Treść art. 106 ust. 5 u.p.s. wskazuje, że dla jego zastosowania konieczna jest zmiana przepisów prawa lub sytuacji dochodowej albo osobistej strony lub tez pobranie nienależnego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła. Orzeczenie lekarskie nie stwierdza, że nastąpiła poprawa stanu zdrowia skarżącego, jak również że stan ten uległ zmianie (poprawie) w porównaniu do stanu z 2012 r., czyli z daty skierowania do DPS. Analiza akt sprawy wskazuje, że skarżący przyjmuje leki [...], nie jest samodzielny i jest zdany we wszystkim na pomoc pracowników DPS. Istotne jest też, że skarżący nie ma stałego miejsca zamieszkania (jego dom uległ spaleniu) i przez ponad 9 lat przebywał w DPS. Z wywiadu środowiskowego wynika wprost, że jest bierny , wycofany a kwestie czynności samoobsługowych, utrzymania higieny budzą poważne wątpliwości w świetle zarzutów odwołania i skargi. Z wywiadu tego również nie wynika, jakie to okoliczności w porównaniu ze stanem z 2012 r. uległy takiej zmianie, która pozwala obecnie na zmianę kwalifikacji stanu mieszkańca DPS i wydanie decyzji w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. W ocenie Sądu poważne zastrzeżenia budzi ocena materiału dowodowego dokonana przez organy, wskazująca na możliwość samodzielnej egzystencji skarżącego z możliwością korzystania z usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Dowody te, zdaniem Sądu, wskazują natomiast, że nie uległa zmianie sytuacja zdrowotna i osobista skarżącego, która kwalifikowałaby do uchylenia decyzję o skierowaniu go do DPS. Nie zmieniły się także przepisy dotyczące skierowania do DPS, a wskazywane w zaświadczeniu lekarskim "wypracowanie kryteriów" umieszczenia w DPS nie stanowi zmiany prawa. Z wszystkich tych przyczyn, uznając iż w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia wymienionych wcześniej przepisów postępowania - art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. W postępowaniu ponownym organ związany będzie oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z niniejszego uzasadnienia a wydając rozstrzygnięcie uwzględni decyzje, jakie zostały wydane już po wniesieniu skargi, to jest decyzje Prezydenta Miasta [...]: z dnia [...] maja 2021 r. o skierowaniu skarżącego do DPS na okres 1 roku oraz z dnia [...] czerwca 2021 r. o umieszczeniu skarżącego w DPS przy ul. [...] w [...] na okres 1 roku.