II SA/Rz 529/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi JB jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] z dnia 25 lutego 2016 r. nr [.] stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, które wydano w następującym stanie sprawy; Na wniosek JB i SB Wójt Gminy [.] prowadzi postępowanie o rozgraniczenie działki nr ewid. 1154/2 z działkami nr ewid. 1152, 1143, 1155/1, 1154/1 i 597/1. W piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r. wnioskodawcy wystąpili z żądaniem rozszerzenia zakresu postępowania poprzez rozgraniczenie również działki nr ewid. 154/1 z działką nr 1153. Postanowieniem z dnia [.] stycznia 2016 r. nr [.], Wójt Gminy [.], na podstawie art. 28, 61 i 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "K.p.a."), odmówił rozszerzenia zakresu prac w postępowaniu rozgraniczeniowym mającym na celu ustalenie i zastabilizowanie granic nieruchomości położonej w [.] wszczętego postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2015 r. Jak podano, działki nr 1154/1 i 1153 są własnością Gminy [.], a zatem wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w domaganiu się ich rozgraniczenia. Postanowienie to zaskarżył zażaleniem JB. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [.] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.], na podstawie art. 134 i art. 144 K.p.a., stwierdziło niedopuszczalność tego zażalenia. W ocenie organu odwoławczego przepisy K.p.a. nie zawierają regulacji odnoszących się do treści żądania zawartego w piśmie wnioskodawców z dnia 10 grudnia 2015 r., a zaskarżone postanowienie nie posiada cech postanowienia administracyjnego, z którego wynikałyby określone uprawnienia lub obowiązki w sferze prawnej lub faktycznej jego adresata lub innych osób. Przedmiotem zażalenia, jak wynika z art. 141 § 1 K.p.a., może być tylko postanowienie zaskarżalne, gdy przepisy K.p.a. przewidują możliwość wniesienia takiego środka zaskarżenia. Skoro zatem w ww. materii objętej żądaniem wnioskodawców K.p.a. nie przewiduje wydania postanowienia, to wniesione zażalenie uznać należało za niedopuszczalne. Prawa do wniesienia zażalenia nie można zaś upatrywać w błędnym pouczeniu zawartym w postanowieniu Wójta Gminy [.]. W skardze JB, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że postanowieniem z dnia 8 stycznia 2016 r. Wójt Gminy [.] rozpoznał wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego i odmówił jego wszczęcia wobec stwierdzenia, że wniosek o nie został złożony przez podmiot mający przymiot strony w tym postępowaniu ( z uwagi na to, że wnioskodawca nie jest właścicielem działek, których miałoby dotyczyć rozgraniczenie), a w konsekwencji nieuwzględnienie, że postanowienie Wójta stanowiło postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia, o którym mowa w art. 61a K.p.a., 2) art. 61a K.p.a. poprzez błędne niezastosowanie i stwierdzenie, że wydanie postanowienia z dnia 8 stycznia 2016 r. o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego o rozszerzenie zakresu prac w postępowaniu rozgraniczeniowym nie ma podstawy normatywnej w żadnym przepisie K.p.a. i nie posiada ono cech postanowienia administracyjnego, a żaden przepis Kodeksu nie przewiduje zażalenia na to postanowienie, podczas gdy postanowienie to sprowadzało się do odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w żądanym przez wnioskodawcę zakresie z powodu złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego przez podmiot niemający przymiotu strony i postanowienie to stanowiło przewidziane w art. 61a K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia, na które zgodnie z tym przepisem służy zażalenie, o czym został pouczony w tym postanowieniu, 3) art. 134 w zw. z art. art. 141 § 1 i art. 144 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie z dnia 8 stycznia 2016 r. z uwagi na to, że postanowienie to zdaniem organu odwoławczego nie nadaje się do weryfikacji w trybie K.p.a. i żaden przepis Kodeksu nie przewiduje na nie zażalenia, podczas gdy postanowienie to stanowiło przewidziane w art. 61a K.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia, na które zgodnie z art. 61a § 2 K.p.a. służy zażalenie. W odpowiedzi na skargę SKO w [.], podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie, wniosło o jej odrzucenie, jako wniesionej z uchybieniem ustawowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga jest zasadna. Przed Wójtem Gminy [.] (dalej określanym jako Wójt) toczy się postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości [.]. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek SB i JB postanowieniem z dnia [.] sierpnia 2015 r. Jego zakres został sprecyzowany postanowieniem z dnia [.] grudnia 2015 r. z uwagi na to, że działka nr 1154 już nie istnieje, bo wcześniej podzieliła się, zmieniając oznaczenie na działki nr 1154/1 i nr 1154/2. W piśmie z dnia 10 grudnia 2015 r. inicjatorzy rozgraniczenia wnieśli "o rozszerzenie tego postępowania o rozgraniczenie działki nr 154/1 z działką nr 1153", domagając się wydania stosownego postanowienia (jako oczywistą omyłkę pisarską należy potraktować wskazanie działki 154/1 zamiast 1154/1). Postanowieniem z dnia [.] stycznia 2016 r. Wójt "odmówił rozszerzenia zakresu prac w postępowaniu rozgraniczeniowym" mającym na celu ustalenie i zastabilizowanie granic nieruchomości położonej w miejscowości [.] obręb [.] wszczętego postanowieniem [.] w dniu [.] sierpnia 2015 r. Jako podstawy prawne wydania postanowienia organ wskazał art. 28 oraz art. 61 i art. 61a § 1 K.p.a.,zas w uzasadnieniu podał, że wniosek dotyczy działek nr 1154/1 i nr 1153, które nie są własnością wnioskujących i dlatego nie mają oni interesu prawnego w takim żądaniu. SKO stanęło na stanowisku, że zaskarżone zażaleniem postanowienie nie posiada cech postanowienia administracyjnego, z którego wynikałyby określone uprawnienia i obowiązki w sferze prawnej lub faktycznej jej adresata lub innych osób, w tym choćby uprawnienie do jego zakwestionowania. Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 141 § 1 K.p.a. przedmiotem zażalenia może być jedynie postanowienie zaskarżalne. Tymczasem żaden przepis K.p.a. nie zawiera podstawy normatywnej do wydania postanowienia w rozpatrywanej materii. Skoro zaś przepisy prawa nie przewidują zażalenia, wniesienie tego środka jest niedopuszczalne. Zaskarżone postanowienie – zdaniem SKO – nie ma waloru aktu administracyjnego, nadającego się do weryfikacji w trybie przepisów K.p.a. Także błędne pouczenie o zażaleniu nie kreuje uprawnienia do zaskarżenia. Jednakże w świetle podanych przez organ I instancji podstaw prawnych postanowienia z dnia [.] stycznia 2016 r., jego uzasadnienia oraz faktu, iż nie ulega wątpliwości, że było ono reakcją na wniosek z dnia 10 grudnia 2015 r. i odnosiło się do tego wniosku, takie stanowisko nie może się ostać. Mimo nieudolnego sformułowania sentencji stwierdzić należy, że jego przedmiotem była odmowa wszczęcia postępowania w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, tj. działek nr 1154/1 i nr 1153 z tej przyczyny, że wniosek pochodzi od osób, które nie są właścicielami żadnej z nich. Wszczęte wcześniej na ich wniosek postępowanie nie dotyczy zaś w/w nieruchomości. Innymi słowy Wójt odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w żądanym przez autorów wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. zakresie z przyczyn podmiotowych. Dokładna analiza postanowienia Wójta, w szczególności podanych w nim podstaw prawnych, uzasadnienia, w którym wyraźnie nawiązano do wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. nie może prowadzić do innych konkluzji. Nawet niefortunne sformułowanie sentencji nie powinno nasuwać wątpliwości, jaki jest jego przedmiot – że rozstrzyga ono w/w podanie odmawiając wszczęcia postępowania w zakresie rozgraniczenia działek nr ew. 1154/1 i nr 1153, bo zostało ono wniesione przez podmioty nie posiadające przymiotu strony. Zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Według art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1629) rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony. Norma prawna § 2 tego przepisu stanowi, iż postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wyraźne intencje wnioskodawców i jego odbiór jako rozstrzygnięcia ich wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. potwierdza treść samej skargi, co ma jednak tylko dodatkowe znaczenie. Skoro postanowienie Wójta Gminy [.] z dnia [.] stycznia 2016 r., mimo wadliwie sformułowanej sentencji w istocie rozstrzyga kwestię odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w zakresie wyznaczonym wnioskiem JB i SB z dnia 10 grudnia 2015 r. z uwagi na to, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony co do rozgraniczenia działek nr 1154/1 i nr 1153, to wbrew stanowisku SKO, na postanowienie w tym przedmiocie, zgodnie z art. 61a § 2 K.p.a. służy zażalenie. Brak było więc podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 134 K.p.a. Naruszenie w/w przepisów postepowania w tej sytuacji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu SKO rozpozna wniesione zażalenie kontrolując prawidłowość stanowiska Wójta odmawiającego autorom wniosku z dnia 10 grudnia 2015 r. przymiotu strony w sprawie rozgraniczenia działek ewidencyjnych nr 1154/1 i nr 1153.