II SA/Rz 529/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2023 r. sprawy ze skargi P. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 grudnia 2022 r. nr SKO.415/419/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala - II SA/Rz 529/23 Uzasadnienie Przedmiotem skargi P.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...] z siedzibą w R. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 30 grudnia 2022 r. nr SKO.415/419/1022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z 5 września 2022 r. nr AR.6730.68.42.2021.BS68. po rozpoznaniu wniosku skarżącego z 12 kwietnia 2021 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: “Budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi oraz drogą wewnętrzną" na części terenu działek nr [...]. obr. [...] położonych przy ulicy [...] w [....]. Organ pierwszej instancji ustalił, że w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, bowiem są to tereny użytkowane rolniczo. Wzdłuż ulicy [...] w odległości ok. 200 m od terenu objętego wnioskiem, znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wolnostojąca. W kierunku wschodnim, w odległości ok. 290 m od przedmiotowego terenu, zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a na południowy wschód w odległości ok. 150 m realizowany jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze analizowanym nie pozwalał, w ocenie organu pierwszej instancji, na wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz gabarytów i formy architektonicznej. Powyższe przesądziło o braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej "upzp"), co wykluczało uwzględnienie wniosku. W odwołaniu od decyzji Prezydenta z 5 września 2022 r. P.K. zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wokół działki budowlanej objętej wnioskiem granic obszaru analizowanego w następstwie błędnego przyjęcia szerokości frontu działki budowlanej. Skutkowało to pominięciem w analizie istniejącej zabudowy i stwierdzeniem, że w obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W efekcie w sposób nieuzasadniony uznano, że nie została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa. Zaskarżoną decyzją z 30 grudnia 2022 r. Kolegium, po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "kpa") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków wynikających z art. 61 ust. 1 upzp: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej średniej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922) ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi przykład aktu związanego, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z powyższego przepisu warunkom. W razie niespełnienia choćby jednego z nich, organ zobowiązany jest do wydania decyzji odmownej. Celem przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 upzp organ prowadzący postępowanie wyznacza wokół działki budowlanej objętej wnioskiem obszar analizowany i (§ 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.") Obszar analizowany wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2). Frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5). W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji prawidłowo za front działki przyjął szerokość granicy działki nr [...] od strony planowanej drogi publicznej, tj. 12 m, zgodnie z deklaracją inwestora w zakresie organizacji głównego wjazdu na działkę. Tym samym słusznie uznał organ pierwszej instancji, że brak było podstaw do poszerzania frontu działki o jakiekolwiek odcinki zlokalizowane na działce nr [...]. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych o poszerzeniu obszaru analizowanego w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak: istnienie zabudowy w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Nie negując możliwości poszerzenia granic obszaru analizowanego Kolegium stanęło na stanowisku, że nie jest to dopuszczalne tylko w celu znalezienia zabudowy pozwalającej na realizację planowanej inwestycji. W konsekwencji, o ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo uznał i wykazał brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co skutkowało koniecznością wydania decyzji odmownej. W skardze na opisaną na wstępie decyzję Kolegium z 30 grudnia 2022 r. P. K. zaskarżając ją w całości, zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprawidłowe wyznaczenie wokół objętej wnioskiem działki budowlanej granic obszaru analizowanego w odległości 50 m od granic działki, zamiast w odległości minimum 285 m, w następstwie błędnego ustalenia, że szerokość frontu działki budowlanej stanowi szerokość granicy działki nr [...] i wynosi około 12 m w sytuacji, gdy w okolicznościach niniejszej sprawy uznać należało, że prawidłowy front działki wynosi 95 m bowiem teren inwestycji obejmuje również działki [...] i [...] i w efekcie pominięcie zabudowy istniejącej w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym; 2) art. 7, 77 § 1 kpa w związku z art. 56, 59 ust. 1 i 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 upzp przez zaniechanie szczegółowego ustalenia przebiegu projektowanego szlaku komunikacyjnego, z którego odbywać się będzie wjazd i wejście na teren działki budowlanej oraz pominięcie powiązania terenu inwestycji z projektowaną budową drogi wewnętrznej na działkach [...] oraz istniejącą drogą wewnętrzną (działka nr [...]) przylegającą do terenu inwestycji i w efekcie przedwczesna odmowę ustalenia warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp; 3) art. 59 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 2 pkt 5 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieuprawnione ograniczenie się przy oznaczaniu frontu działki nr [...] z pominięciem pozostałych, wyżej wymienionych działek, w sytuacji gdy przez front działki należy rozumieć łączną szerokość frontu działek ewidencyjnych stanowiących teren inwestycji i przylegających do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na teren inwestycji; 4) art. 8 § 1 i 2 kpa przez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. pomimo uprzedniego wydania decyzji z 29 sierpnia 2023 r. nr AR-P.6730.17.134.2022.ES dla objętych wnioskiem działek na rzecz tego samego inwestora, decyzji ustalającej warunki zabudowy z jednoczesnym oznaczeniem frontu terenu działki na zasadach wnioskowanych przez skarżącego w niniejszej skardze; 5) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezpodstawne zastosowanie go w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiezionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach). Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja SKO w Rzeszowie z 30 grudnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. [....] z 5 września 2022 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne obejmujące budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi oraz drogą wewnętrzną na części działek nr [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w [...]. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli w ramach w/w kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie podlega uwzględnieniu. W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie którego dotyczy planowana inwestycja nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określa co do zasady art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należą do nich: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia tych przesłanek. Oznacza to, iż brak zaistnienia chociażby jednej z nich nie pozwala na uwzględnienie wniosku i wydanie decyzji pozytywnej; analogicznie, ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W celu ustalenia spełnienia powyższych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy określa wskazane wyżej rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., Dz.U. poz. 2399, zmieniającego w/w rozporządzenie z dniem 3 stycznia 2022 r., do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe). Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Wyraźnego podkreślenia wymaga w związku z tym, że kontynuacja funkcji istniejącej zabudowy oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07, LEX nr 465665). Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może więc być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla objętej nimi inwestycji. Treść wydanych w sprawie decyzji znajduje swoje uzasadnienie w prawidłowo sporządzonej analizie architektoniczno – urbanistycznej, spełniającej wymagania wynikające z powyższych przepisów. Zdaniem Sądu, na pełną aprobatę zasługują oparte na analizie urbanistycznej ustalenia odnośnie wyznaczenia obszaru analizowanego, przyjmujące za front działki szerokość granicy działki nr [...] od strony planowanej drogi publicznej, tj. 12 m, zgodnie z deklaracją inwestora w zakresie organizacji głównego wjazdu na działkę. Tym samym słusznie uznały orzekające w sprawie organy administracji o braku podstaw do poszerzania frontu działki o jakiekolwiek odcinki zlokalizowane na działce nr [...]. Sąd, analogicznie jak Kolegium, nie neguje możliwości poszerzenia granic obszaru analizowanego, niemniej nie jest to dopuszczalne tylko w celu znalezienia zabudowy pozwalającej na realizację planowanej inwestycji. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Kolegium oraz organ pierwszej instancji prawidłowo uznały i wykazały brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co skutkowało koniecznością wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium szczegółowo wyjaśniło i odniosło się do wszystkich powołanych w odwołaniu zarzutów, wskazując, z jakich przyczyn nie podlegają one uwzględnieniu, co nie pozwala na uznanie skuteczności zarzutów błędnego bądź niedostatecznego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a tym samym nierozpatrzenia w sposób wszechstronny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, nie znajdują w związku z powyższym uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Organy administracji I i II instancji należycie rozpatrzyły również cały zebrany materiał dowodowy który jawi się jako zupełny względem wydanych decyzji, w uzasadnieniach których szczegółowo zostały wyjaśnione motywy rozstrzygnięć. Tym samym Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.