II SA/Rz 531/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi L. B., B. B. i F. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących L. B., B. B. i F. B. solidarnie kwotę 1997 zł /słownie: tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 531/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi L.B., B.B. i F.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2019 r. nr [...] dotycząca kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy, po wszczęciu [...] października 2018 r. postępowania z urzędu, decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wójt Gminy [...] – działając na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 oraz art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.), uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.) - wymierzył F.B., L.B. i B.B. karę pieniężną w wysokości 57 308,16 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości S., poprzez ustawienie na działce nr 203 stoiska handlowego o pow. 33,28 m2 (wymiary 12,80 m x 2,60 m) od dnia 28 lutego 2018 r. do dnia 30 października 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że po terminie ustalonym w decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2017 r. w/w osoby zobowiązane były usunąć stoisko handlowe z działki nr 203 będącej własnością Gminy [...] i stanowiącej gminną drogę publiczną. Wymierzona kara, stosownie do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., stanowiła 10–krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, wynoszącej zgodnie z w/w uchwałą RG S. 0,70 zł za 1 m2 powierzchni za jeden dzień (kara została obliczona jako iloczyn 0,70 zł x 33,28 m2 x 246 dni x 10). W odwołaniu od powyższej decyzji F.B., L.B. i B.B. (działający przez pełnomocnika – radcę prawnego) zarzucili naruszenie sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego w sposób uniemożliwiający odtworzenie procesu decyzyjnego organu i merytoryczne odniesienie się do zapadłego rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania w jaki sposób organ I instancji ustalił, iż odwołujący się zajęli bez wymaganego zezwolenia pas drogowy. W ocenie odwołujących, postępowanie powinno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej publicznej Nr [...] pod stoisko handlowe na działce nr 203 na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. (stanowiącego zagadnienie wstępne), a przedmiotowa decyzja wydana przed ostatecznym zakończeniem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dotknięta jest wadą nieważności. Odwołujący się bowiem przed upływem poprzednio obowiązującej w tym zakresie decyzji złożyli kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na 2018 r., a postępowanie administracyjne w tym zakresie nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia. Podnieśli, że za cały 2018 r. zapłacili podatek od nieruchomości z tytułu budynków związanych z działalnością gospodarczą na działce nr 203 w kwocie 266 zł. Ponadto uiścili w całości na rzecz Gminy [...] za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. opłatę za zajęcie pasa drogowego na działce nr 203 pod stoisko o pow. 33,28 m2, a Wójt powyższą opłatę przyjął, przez co w drodze faktów konkludentnych usankcjonował to zajęcie. Kolegium opisaną na wstępie decyzją z [...] marca 2019 r., działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 40 ust. 1 i 12 u.d.p., utrzymało w mocy decyzję Wójta. Wyjaśniło, że ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że jest to zgoda czasowa. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, bądź z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu, bądź też o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności ustalonej opłaty (art. 40 ust. 12 u.d.p.). W toku postępowania przeprowadzono w sposób prawidłowy analizę zgromadzonych dowodów świadczących o fakcie zajęcia przez F.B., L.B. i B.B. pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości S. pod stoisko handlowe bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Na podstawie decyzji Wójta Gminy [....] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] odwołujący posiadali zezwolenie do zajmowania przedmiotowego pasa drogowego tylko do 31 grudnia 2017 r. Po tym okresie nie legitymowali się już stosownym zezwoleniem, a działania zmierzające do jego uzyskania na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. nie doprowadziły do jego wydania. W decyzji organu I instancji prawidłowo określono wysokość kary pieniężnej. Sprawa wymierzenia kary pieniężnej za okres od 1 stycznia do 27 lutego 2018 r. jest przedmiotem odrębnego postępowania. Decyzję SKO reprezentujący L.B., F.B. i B.B. pełnomocnik zaskarżył w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając jej: I. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1. Naruszenie art. 81 K.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji za udowodnione okoliczności faktycznych polegających na: a. fakcie zajęcia przez każdego ze skarżących części pasa drogowego drogi gminnej nr [...] w miejscowości S., stanowiącej działkę nr 203, nieprzerwanie przez 246 dni począwszy od 28 lutego do 30 października 2018 r. bez przeprowadzenia na powyższą okoliczność koniecznych dowodów, b. powierzchni zajętego przez skarżących części pasa drogowego (33,28 m2) w okresie wskazanym powyżej, w sytuacji w której organ I instancji z obrazą art. 10 § 1 K.p.a. w zw. art. 79 § 1 K.p.a. nie zapewnił skarżącym udziału w każdym stadium postępowania. 2. art. 7 K.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ administracji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego by uznać za zasadną decyzję o nałożeniu kary finansowej, a opieraniu się w większości na domniemaniach i jedynie na argumentach Wójta Gminy [...] pomimo braku ku temu wymaganych dowodów; 3. art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, czego konsekwencją było wydanie wadliwej decyzji, a mianowicie uznanie że skarżący nielegalnie i nieprzerwanie zajmowali część pasa drogowego drogi gminnej w okresie od 28 lutego do 30 października 2018 r. pomimo że uiścili należną opłatę roczną za zajęcie tej części pasa drogowego a Wójt Gminy [...] powyższą opłatę przyjął, jak również pomimo tego, iż Wójt jeszcze w lutym 2018 r. wydał wobec skarżących decyzję wymiarową w zakresie podatku od nieruchomości za zajęcie części pasa drogi gminnej nr [...], uznając, iż przez cały 2018 r. L.B., F.B. i B.B. będą posiadali tytuł do zajmowania tej części pasa drogowego drogi gminnej pod prowadzenie działalności handlowej; 4. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia decyzji i nie wykazanie dowodów na podstawie których zrekonstruowano stan faktyczny sprawy; 5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne jego zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że w ramach kontroli instancyjnej powinna ona zostać uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia; 6. art. 189d K.p.a. przez zaniechanie rozważenia ustawowych dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej; II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 40 ust. 12 u.d.p. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wymierzenie odwołującym się kary pieniężnej za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej podczas, gdy: 1. odwołujący się przed upływem poprzednio obowiązującej decyzji złożyli kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na 2018 r., a postępowanie administracyjne w tym zakresie do dnia dzisiejszego nie zostało prawomocnie zakończone, co wyklucza możliwość przyjęcia, że do zajęcia pasa drogowego doszło bez zezwolenia; 2. Wójt Gminy [...] lutego 2018 r. wydał wobec F., L. oraz B.B. decyzję nr: [...] w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na 2018 r. w treści której na podstawie art. 21 i art. 207 ustawy Ordynacja podatkowa, art. 2, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2017 roku w sprawie wysokości stawek podatku od nieruchomości, wymierzył F., L. i B.B. podatek od nieruchomości w kwocie 266 zł za cały 2018 r. z tytułu budynków związanych z działalnością gospodarczą na działce nr 203, a adresaci tej decyzji ów podatek w całości zapłacili, 3. F., L. i B.B. uiścili w całości na rzecz Gminy [...] opłatę za zajęcie pasa drogowego [...]./Działka nr 203/stoisko o pow. 33,28 m2 za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r., a Wójt powyższą opłatę przyjął, przez co w drodze faktów konkludentnych usankcjonował zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w całości. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 934, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z [...] marca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2019 r. o nałożeniu na skarżących L.B., B.B. i F.B. kary pieniężnej w wysokości 57 308,16 zł z tytułu zajęcia w okresie od 28 lutego do 30 października 2018 r. bez zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej o pow. 33,28 m² w miejscowości S. Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Art. 39 ust. 1 tej ustawy zabrania dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, obejmujący m.in. zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Za zajęcie to pobiera się opłatę (ust. 3), którą w przypadku obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2 pkt 3) ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy tego obiektu, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6); w przypadku dróg dla których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 8). Ust. 12 tego artykułu stanowi natomiast, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6. Powyższe prowadzi do konkluzji, że zgoda na zajęcie pasa drogowego ma charakter czasowy, a możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na kolejny okres. Jego brak oznacza, że z upływem ostatniego dnia obowiązującego zezwolenia właściciel urządzenia lub obiektu jest zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary. Równoznaczne z uzyskaniem zezwolenia nie jest więc samo złożenie (kolejnego) wniosku o jego wydanie, gdyż nie tworzy ono po stronie wnioskującej żadnego roszczenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego; uprawnienie w tym zakresie strona wnioskująca uzyskuje dopiero w wyniku pozytywnego rozpatrzenia złożonego wniosku przez zarządcę drogi i wydaniu kolejnej decyzji określającej okres obowiązywania zezwolenia. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko które Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela, że decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku braku zezwolenia zarządcy drogi wymierzana jest kara pieniężna, bez względu jakie przyczyny ten fakt spowodowały. Zbędne jest badanie jakichkolwiek innych dodatkowych elementów (w tym m.in. motywów jakimi kierował się zajmujący pas drogowy, jego sytuacji osobistej i materialnej, świadomości obowiązku dysponowania zezwoleniem), ponieważ nie mają one wpływu ani na poniesienie odpowiedzialności, ani na wymiar nakładanej kary pieniężnej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2018r. II GSK 609/18 - Lex nr 2520731, z 25 lutego 2015 r. II GSK 2478/13 – LEX nr 1772263 i z 13 grudnia 2013 r. II GSK 1214/12 – LEX nr 1530245). Powyższe nie oznacza, że prowadzącego postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary organu administracji nie wiążą reguły postępowania dowodowego zawarte w K.p.a., których zachowanie jest szczególnie istotne w sprawach, w których względem podmiotu dopuszczającego się nieuprawnionego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej ma być zastosowana sankcja finansowa. Przekłada się to ma wymóg dokładnego wyjaśnienia i udokumentowania wszystkich okoliczności związanych z przedmiotem postępowania, w tym przede wszystkim powierzchnią pasa drogowego i okresem jego zajmowania, w oczywisty sposób nie pomijając ustaleń co do podmiotu (podmiotów) na jaki ma zostać nałożona kara. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy administracji z wymogów tych nie wywiązały się w sposób należyty, a wskazanych wyżej okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości nie da się wyinterpretować z przedstawionych akt administracyjnych sprawy, obejmujących zasadniczo oprócz wydanych decyzji i odwołania jedynie zawiadomienia o wszczęciu postępowania (z [...] października 2018 r.) i o jego zakończeniu (z [...] listopada 2018 r.). a) mimo że zasadniczo nie stanowi to kwestii spornej, w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek odnośników, które pozwoliłyby dokonać weryfikacji powierzchni zajętego przez skarżących pasa drogowego, jako jednego z głównych czynników mających wpływ na wysokość nałożonej kary; przyjmując w sposób dorozumiany - wynikający z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji - że skarżący nie usunęli obiektów na których lokalizację w pasie drogi publicznej na okres do 31 grudnia 2017 r. została im udzielona zgoda decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] (dotycząca powierzchni 33,28 m²), akta sprawy nie zawierają ani tej decyzji, ani ich wniosku o wyrażenie zgody na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r.; b) powyższe przekłada się również na brak możliwości weryfikacji prawidłowości ustalenia podmiotów, którym wymierzona została kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Podmiotem wobec którego powinna być skierowana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej jest co do zasady właściciel obiektu umieszczonego bez zezwolenia w pasie drogowym, co w okolicznościach sprawy może, aczkolwiek nie musi oznaczać pełnej tożsamości z podmiotami którym decyzyjnie wyrażono zgodę na zajmowanie pasa drogowego w oznaczonym okresie 2017 r., wnioskującym następnie o wyrażenie zgody na okres bezpośrednio po nim następujący. Na tym tle wątpliwości związane są zwłaszcza ze wskazaną przez skarżących już na etapie odwoławczym decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2018 r. nr [...] wymierzającą solidarnie F. i L.B. podatek od nieruchomości - budynków związanych z działalnością gospodarczą za 2018 r. (nie wynika to z treści tej decyzji, niemniej skarżący wskazali, że dotyczyło to budynków na działce nr 203) oraz dowodem uiszczenia przez B.B. opłaty za zajęcie pasa drogowego (o pow. 33,28 m² w działce nr 203) za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2018 r. Z racji wymierzenia kary łącznie 3 osobom fizycznym, wątpliwości może budzić także jej charakter związany z niedookreślonym domniemaniem ich solidarnej odpowiedzialności za jej zapłatę, co może mieć ewentualne znaczenie w przypadku przymusowego dochodzenia jej zapłaty; c) w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący mimo złożenia pod koniec 2017 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na kontynuację zajęcia pasa drogowego na 2018 r., takiego zezwolenia nie otrzymali. Jak wynika jednak z wydanych w sprawie decyzji, nałożona kara dotyczy okresu od 28 lutego do 30 października 2018 r., przy czym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że "sprawa wymierzenia kary pieniężnej za okres od 01 stycznia 2018 do 27 lutego 2018 r. jest przedmiotem odrębnego postępowania". Przyczyny prowadzenia odrębnych postępowań co do wskazanych okresów czasu nie zostały w żaden sposób wyjaśnione, co budzi wątpliwości co do zasadności i prawidłowości takiego działania; działania wynikające z tego samego stanu faktycznego i prawnego powinny być objęte jednym postępowaniem i rozstrzygnięciem; d) z aspektem odrębności postępowań we wskazanych okresach czasowych ściśle wiąże się kwestia wszczęcia postępowania w rozpoznawanej sprawie, a więc dotyczącej okresu od 28 lutego do 30 października 2018 r. Data wszczęcia postępowania pokrywa się w niej z końcową datą 9-miesięcznego okresu za jaki wymierzono karę. Jakkolwiek w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego ma charakter zobiektywizowany a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest jego faktyczne zajęcie bez zezwolenia – względem czego bez znaczenia pozostaje w szczególności czas trwania postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia (jeżeli takie zostało zainicjowane) – brak jest w niniejszej sprawie wyjaśnienia przyczyn dla których organ zwlekał ze wszczęciem postępowania aż do 30 października 2018 r., skoro już od 1 stycznia wiadome było, że kolejne zezwolenie nie zostało wydane. Tak jak powierzchnia zajętego bez zezwolenia pasa drogowego, tak długość okresu takiego zajęcia również bezpośrednio determinuje wysokość nakładanej kary. Sytuacja, w której organ dysponując niezbędnym materiałem dowodowym bez żadnych uzasadnionych przyczyn zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego (w niniejszej sprawie przekłada się to wprost na znaczący wzrost wysokości naliczonej kary wynoszącej za każdy dzień 232,96 zł) wiąże się nie tylko z naruszeniem wyrażonej w art. 12 K.p.a. zasady szybkości i prostoty postępowania (zgodnie z nią organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie), ale także wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej (w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, mając na względzie przy załatwieniu sprawy m.in. słuszny interes obywateli) i zapisanej w art. 8 § 1 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli (związanej z przewidzianym dla organów administracji publicznej wymogiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy zachowaniu zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania); e) zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, strona postępowania w sprawie w której orzekał już organ I instancji ma prawo do ponownego merytorycznego jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy. Z faktu, że jest to dokonywane przez organ wyższego stopnia wynika, że nie może on ograniczyć się do pobieżnej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i samodzielnie ocenić w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki co do treści rozstrzygnięcia. Przekłada się to na konieczność dokonania własnych ocen, wyczerpującego odniesienia się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także do podniesionych względem rozstrzygnięcia organu I instancji zarzutów, co podyktowane jest m.in. art. 11 K.p.a. wyrażającym zasadę przekonywania (organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Realizacja zasady dwuinstancyjności polega więc na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez dwa różne organy. Oznacza to obowiązek przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w zakresie wyznaczonym przez mający zastosowanie w sprawie przepis prawa materialnego, ocenę zebranych dowodów wraz z usunięciem ewentualnych naruszeń popełnionych przez organ I instancji, a także ustosunkowanie się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów (por. m.in. wyroki NSA z 21 lutego 2012 r. II OSK 2720/11 - LEX nr 1145626 i z 21 kwietnia 2011 r. II FSK 1852/09 - LEX nr 1081276). W ocenie Sądu, z powyższych wymogów SKO nie wywiązało się w sposób należyty, co związane jest w szczególności z podniesionymi w odwołaniu zarzutami mającymi w ocenie skarżących przemawiać przeciwko wymierzeniu im kary za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej bez zezwolenia, a wskazującymi na fakt wydania przez organ I instancji wobec F. i L.B. z [...] lutego 2018 r. wskazanej wyżej decyzji w sprawie wymiaru podatku od nieruchomości na 2018 r. oraz uiszczenia przez B.B. [...] września 2018 r. opłaty w wysokości 8 503,04 zł za zajęcie części pasa drogowego działki nr 203 za okres 1 stycznia – 31 grudnia 2018 r. Mimo szczegółowego przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutów odwołania, w w/w zakresie SKO w ogóle się do nich nie odniosło, pomijając analizę okoliczności wydania decyzji ws. podatku od nieruchomości i uiszczenia wskazanej opłaty oraz ich ewentualnego związku z przedmiotem prowadzonego postępowania; f) abstrahując od wskazanych wyżej okoliczności, jakkolwiek co do zasady sposób obliczenia wymierzonej skarżącym kary należy uznać za prawidłowy (stanowi ona 10-krotność opłaty za zajęcie pasa drogowego, obliczonej jako iloczyn opłaty za 1 m² za 1 dzień, tj. 0,70 zł i liczby dni), to Sąd podziela argumentację skargi, że stanowiąca podstawę obliczenia kary liczba dni została zawyżona – skutkując tym samym naliczeniem nieprawidłowej opłaty za wskazany okres; liczba dni między 28 lutego a 30 października 2018 r. wynosi bowiem 245, a nie jak przyjęto 246. W konsekwencji należy stwierdzić, że wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje organu I i II instancji wydane zostały przedwcześnie, nie tylko z naruszeniem prawa materialnego (art. 40 ust. 12 u.d.p.) mającego wpływ na wysokość wymierzonej za wskazany okres kary, ale również bez dostatecznego zebrania niezbędnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia (a zatem z naruszeniem w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), co mogło mieć wpływ na jej wynik. W postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia to bowiem na organach administracji spoczywa ciężar przekonującego udowodnienia przemawiających za tym faktów (jaka powierzchnia, w jakim okresie i przez kogo została zajęta), co nie może być oparte na domniemaniach wynikających z niespójnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona odwołująca powołuje się na ważne w jej przekonaniu dla rozstrzygnięcia okoliczności. Ponownie rozpatrując sprawę organy zastosują się do wskazań wynikających z powyższych rozważań Sądu, a swoje rozstrzygnięcie w sposób wymagany przez art. 107 § 3 K.p.a. właściwie uzasadnią. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując opłacony wpis od skargi (1500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego (480 zł) oraz uiszczoną od pełnomocnictwa opłatę skarbową (17 zł).