II SA/Rz 532/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody (...) na uchwałę Rady Miasta w (...) z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sygn. II SA/Rz 532/09 Uzasadnienie Wojewoda [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie uchwałę Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Na podstawie tej uchwały Rada Miejska przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej MZPZ) dla obszaru położonego pomiędzy ulicami L. i W. Jak ustalono na podstawie akt administracyjnych Rada Miejska w S. uchwałą z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], postanowiła przystąpić do sporządzenia MPZP dla obszaru określonego w uchwale położonego w S. Według § 2 uchwały, MPZP miał obejmować obszar położony pomiędzy ulicami L. i W. w S. Teren, o którym mowa został określony w załączniku graficznym do uchwały Rady linią przerywaną koloru czarnego. Wykonanie uchwały, według § 3 tego aktu, zostało zlecone Prezydentowi Miasta S. Wojewoda [...] pismem z 22 kwietnia 2009 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta S. o nadesłanie w terminie siedmiu dni, dokumentów niezbędnych do sprawdzenia zgodności z przepisami prawa uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Do tych dokumentów zaliczono: wyrys i wypis oraz legendę ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, analizę dotyczącą zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z założeniami studium, informację o stopniu zgodności przewidywanych rozwiązań planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, określenie niezbędnego zakresu prac planistycznych oraz opracowanie ekofizjograficzne. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta S. poinformował Wojewodę o tym, że nie widzi potrzeby sporządzania MPZP, ponieważ w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zdefiniowano obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono również, iż nie zostaną przesłane Wojewodzie dokumenty związane z podjęciem prac planistycznych (pismo z 29 kwietnia 2009 r.). Wg nich, ze względu na fakt, że z inicjatywą uchwalenia planu wystąpiła Rada nie ma podstaw w przepisach prawa aby zastosowanie miał art. 14 ust. 5 ustawy. Po uzyskaniu od Prezydenta Miasta S. odpowiedzi, Wojewoda zaskarżył do WSA uchwałę Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż Rada Miejska podejmując uchwałę naruszyła art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.), art. 72 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1298). Prezydent Miasta S. pomimo skierowanego do niego wezwania nie doręczył Wojewodzie dokumentów, niezbędnych dla sprawdzenia legalności podjęcia tej uchwały. Z treści złożonych wyjaśnień organu gminy wynika, iż dokumenty te nie zostały w ogóle sporządzone. Podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone dokonaniem stosownych analiz. Ugruntowane w tym względzie orzecznictwo wskazuje, że bez względu na to czy wszczęcie postępowania następuje z inicjatywy rady czy też na wniosek organu wykonawczego, przed wszczęciem postępowania rada obowiązana jest zapoznać się z wynikami czynności dokonanych przez właściwe organy gminy. W skardze powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. II OSK 64/05. Podjęta uchwała wypełnia według Wojewody przesłankę istotnego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organu nadzoru, Rada Miasta S. wniosła o jej oddalenie. Rada nie podziela stanowiska skarżącego o tym, że podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być poprzedzone dokonaniem stosownych analiz bez względu na to czy wszczęcie postępowania kończącego się uchwaleniem planu miejscowego nastąpi na wniosek prezydenta miasta czy też z inicjatywy rady gminy. Przepis art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera zapisów dotyczących uregulowania sytuacji, gdy inicjatywa uchwałodawcza w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pochodzi od rady gminy, a wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie dostrzega potrzeby sporządzenia takiego planu i odmawia wykonania stosownych analiz. Przyjęte przez Wojewodę stanowisko, że przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia MPZP bez względu na to z czyjej inicjatywy podejmowana ma być ta uchwała, powinno zostać poprzedzone wykonaniem analiz, w ocenie Rady Miejskiej jest niezasadne ponieważ prowadziłoby do sytuacji, że rada gminy nie mogłaby korzystać z uprawnień do podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania MPZP. Powodowałoby to brak możliwości stosowania art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te przyczyny powinny według Rady zaważyć o oddaleniu skargi Wojewody. W aktach sprawy znajduje się uchwała Rady Miejskiej z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi Wojewody wniesionej na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Skarga jako uzasadniona, podlega uwzględnieniu. Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej P.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga Wojewody [...] na oznaczoną we wstępie uchwałę Rady Miasta S. została wniesiona na podstawie regulacji dotyczących trybu sprawowania nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. W petitum swej skargi organ nadzoru oprócz art. 54 P.p.s.a. powołał art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; zwana dalej u.s.g.). Na mocy tego przepisu u.s.g., po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu nadzoru. Po upływie tego terminu wojewoda może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy dodać, iż o żądaniu stwierdzenia nieważności aktu organu samorządowego powinna decydować ocena wojewody o tym, że przedmiot jego skargi stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. narusza w sposób istotny reguły obowiązującego porządku prawnego. Wyłącznie ten kwalifikowany sposób naruszenia prawa przez organ gminy, może doprowadzić do stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały lub zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Organ nadzoru zarzuca Radzie Miasta S., iż jej uchwała z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] narusza w sposób istotny art. 14 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; zwana dalej u.p.z.p.). Na mocy tego przepisu ustawodawca określił niezbędne czynności poprzedzające rozpoczęcie procedury zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej m.p.z.p.). Otóż przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych. Wojewoda wyprowadza z tej regulacji wniosek o obowiązku przeprowadzenia określonych w nim analiz, sporządzenia dokumentów, a także opracowania ekofizjograficznego bez względu na to, czy wszczęcie przez radę procedury planistycznej nastąpiło na wniosek organu wykonawczego tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czy też bez inicjatywy tego organu. Ponadto, Wojewoda zarzuca Radzie naruszenie art. 72 ust. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.; zwana dalej P.o.ś.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz.U. z 2002 r. Nr 155, poz. 1298, zwane dalej rozporządzeniem w sprawie opracowań ekofizjograficznych). Zdaniem Sądu, Wojewoda wyprowadził z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. słuszny wniosek o obowiązku każdorazowego przeprowadzenia określonych w tym przepisie czynności, przed podjęciem przez radę uchwały o przystąpieniu do uchwalenia m.p.z.p. Należy zauważyć, iż art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wskazuje na obowiązek przeprowadzenia analiz przed podjęciem uchwały, którą reguluje art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie wprowadza jakiegokolwiek podziału na uchwały podejmowane z wyłącznej inicjatywy rady i z inicjatywy wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W ten sam sposób, czyli przy użyciu odesłania do art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, został skonstruowany przepis kompetencyjny lokujący inicjatywę przystąpienia do rozpoczęcie procedury planistycznej w zakresie działania rady oraz wójta. Bez względu na to czy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu z urzędu lub na wniosek organu wykonawczego, uchwała rady musi zostać bezwzględnie poprzedzona wykonaniem przez wójta analiz dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowaniem materiałów geodezyjnych do opracowania planu oraz ustaleniem niezbędnego zakresu prac planistycznych. Pogląd Rady Miasta S. o tym, że art. 14 ust. 5 u.p.z.p. nie reguluje sytuacji gdy inicjatywa uchwałodawcza pochodzi od rady gminy, zaś organ wykonawczy gminy nie widzi potrzeby sporządzania planu, jest błędny. Powyższy przepis reguluje zdefiniowaną sytuację w ten sposób, że zakazuje radzie podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. Radni mogą korzystać z przyznanej im w art. 14 ust. 4 u.p.z.p. inicjatywy, jednak legalne przystąpienie do rozpoczęcia procedury planistycznej jest możliwe o ile zostanie wypełniona dyspozycja art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Ustawodawca pozwalając na rozpoczęcie procedury sporządzenia m.p.z.p. zakłada współpracę zarówno rady jak i wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Bez współdziałania tych organów, nie jest możliwe podjęcie uchwały pozytywnej jak i w dalszym etapie sporządzenie projektu planu i jego uchwalenie. Dokonany sposób wykładni koresponduje z tezami powołanego przez Wojewodę wyroku NSA z 13 września 2005 r. sygn. II OSK 64/05 niepubl. W uzasadnieniu tego orzeczenia oprócz zbliżonych do wyżej wyprowadzonego stanowiska wypowiedzi można znaleźć istotne dla niniejszej sprawy zdanie: Już literalne brzmienie art. 14 ust. 5 u.p.z.p. wskazuje, że wójt obowiązany jest "wykonać" analizy i materiały. Już semantyka takich sformułowań jak "wykonuje", "analizy", "materiały geodezyjne", wskazuje, że nie jest tu wystarczające wyłącznie wykazanie pewnej bliżej nieokreślonej aktywności wójta w postaci refleksji nad zagadnieniami objętymi zakresem art. 14 ust. 5 u.p.z.p., wymaga się od niego "sporządzenia", "przedłożenia", "udostępnienia" Radzie Gminy dokumentów odzwierciedlających sposób realizacji nałożonych zadań planistycznych. Nie znajduje potwierdzania zarzut skargi o naruszeniu przez Radę Miasta S. art. 72 ust. 5 P.o.ś. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań ekofizjograficznych. Powołany wyżej przepis P.o.ś określa ustawową definicję opracowania ekofizjograficznego stanowiąc, iż jest to opracowanie sporządzane na potrzeby studium uwarunkowań oraz kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Natomiast § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań ekofizjograficznych przewiduje obowiązek sporządzenia opracowania ekofizjograficznego przed podjęciem prac na projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno te regulacje jak i pozostałe przepisy P.o.ś. i rozporządzenia w sprawie opracowania ekofizjograficznego nie zobowiązują organów gminy aby analogicznie do art. 14 ust. 5 u.p.z.p. sporządzały opracowanie jeszcze przed podjęciem uchwały wymienionej w art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowania ekofizjograficznego obliguje do sporządzenia opracowania ekofizjograficznego przed podjęciem prac na projektem m.p.z.p., a nie przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzania m.p.z.p. Uchwała rady podejmowana na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie jest równoznaczna z przystąpieniem przez wójta do przygotowania projektu m.p.z.p. Wyraźnym tego dowodem jest stan faktyczny niniejszej sprawy. Daje to podstawy do twierdzenia, że opracowanie ekofizjograficzne należy sporządzić po podjęciu przez radę uchwały o przystąpieniu do opracowania m.p.z.p., a przed rozpoczęciem przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wykonywania projektu planu. Jeżeli rada nie zdecyduje się podjąć uchwały o rozpoczęciu procedury planistycznej, to sporządzenie opracowania ekofizjograficznego mogłaby się okazać się bezcelowe. Ten sposób interpretacji przez organ nadzoru przepisów P.o.ś. skutkowałby nieuzasadnionymi wydatkami z budżetu gminy na sporządzenie opracowania ekofizjograficznego. Reasumując, wyczerpie dyspozycję § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowań ekofizjograficznych sporządzenie tego opracowania po podjęciu przez radę uchwały z art. 14 ust.1 u.p.z.p. a przed przystąpieniem do sporządzenia projektu planu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Pozostający w sporze Wojewoda [...] oraz Rada Miasta S. nie kwestionują faktu nie wykonania analiz i dokumentów wymienionych w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. dla terenów objętych zaskarżoną uchwałą. W jednoznaczny sposób brak tych dokumentów potwierdza pismo Prezydenta Miasta S. z 29 kwietnia 2009 r. nr [...] (karta akt administracyjnych nr 29). Rada Miasta S. przy podejmowaniu zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały naruszyła art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Nie nastąpiło jednak naruszenie art. 72 ust. 5 P.o.ś. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opracowania ekofizjograficznego, skoro opracowanie to powinno zostać sporządzone przed przystąpieniem do sporządzania projektu planu, co nie jest tożsame z etapem poprzedzającym podjęcie uchwały na podstawie art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzone przez Sąd naruszenie przepisów u.p.z.p. nosi charakter naruszenia istotnego, a to obliguje do wyeliminowania wadliwej uchwały z obrotu prawnego. Wobec stwierdzonych wyżej okoliczności stwierdzono nieważność w całości opisanej w sentencji wyroku uchwały Rady Miasta S. na podstawie art.147 § 1 P.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie Wojewody.