II SA/Rz 533/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. K. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 533/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] maja 2000 r. Nr [...] o pozbawieniu T. K. uprawnień kombatanckich, powołując się na art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., Nr 142, poz. 950, ze zm.), zwanej dalej ustawą o kombatantach. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że cofnięcie uprawnień kombatanckich decyzją z [...] maja 2000 r. nastąpiło z powodu uzyskania ich wyłącznie z tytułu walki zbrojnej o utrwalanie władzy ludowej od 20.08.1944 r. do 15.12.1944 r. W tym okresie T. K. pełnił służbę na posterunku Milicji Obywatelskiej w S. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zainteresowany podniósł, że walczył z oddziałami UPA pod bezpośrednim dowództwem wojskowym na terenach południowo-wschodniej Polski. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy decyzję własną pozbawiającą uprawnień kombatanckich, stwierdzając, że działalności tej nie można uznać za kombatancką określoną w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy, gdyż MO nie była zmilitaryzowaną służbą państwową. Na skutek skargi T. K. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 26 lutego 2003 r. sygn. akt SA/Rz 2304/00 uchylił decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] listopada 2000 r., stwierdzając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, polegające na nie zbadaniu w postępowaniu weryfikacyjnym okoliczności uzasadniających zachowanie uprawnień z innych tytułów wskazanych w ustawie. Sąd zwrócił uwagę na podane przez skarżącego okoliczności, że w początkach swojej służby w MO został włączony do grupy operacyjnej, skierowany do przeszkolenia w jednostce wojskowej i wysłany wraz z wojskiem do walki z oddziałami UPA. Walczył pod bezpośrednim dowództwem wojskowym, był traktowany jak żołnierz, zamiast karty powołania otrzymał skierowanie do jednostki wojskowej przez MO. Okoliczności te Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pominął, nie poddawszy ich żadnej ocenie pod kątem możliwości zachowania przez T. K. uprawnień w oparciu o art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach. W wytycznych do ponownego rozpoznania sprawy Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku zbadania czy skarżący nie zachowałby uprawnień kombatanckich na podstawie tytułu określonego w art. 1ust. 2 - art. 4 ustawy o kombatantach. W postępowaniu ponownym T. K. wskazał nazwiska dwóch oficerów z grupy operacyjnej Korpusu Bezpieczeństwa Wewnętrznego, pod których dowództwem uczestniczył w walkach z UPA, precyzując, że walki te toczone były w powiatach B., L., P., S. Dołączył również oświadczenie świadka J. P., który potwierdził jego udział w walkach z oddziałami i grupami UPA w miejscowościach B., N., H., R. w okresie wrzesień - grudzień 1944 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2000 r. o pozbawieniu T. K. uprawnień kombatanckich, wskazując w podstawie prawnej art. 127 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. W jej uzasadnieniu powołał się na pismo Instytutu Pamięci Narodowej z 29.09.2003 r. stwierdzające, że w archiwach brak jest dokumentów potwierdzających udział T. K. w walkach z UPA po dowództwem wojskowym, jak również potwierdzających udział w takich walkach funkcjonariuszy posterunku MO w S. w okresie sierpień- grudzień 1944 r. W odniesieniu do podanych przez skarżącego świadków - J. S. i J. H., nie są oni wiarygodni, ponieważ sami zostali pozbawieni uprawnień kombatanckich, a ich akta administracyjne nie zawierają żadnych dowodów wskazujących , że sami prowadzili działalność, którą obecnie poświadczają T. K. Jeśli zaś chodzi o J. P., którego oświadczenie zostało dołączone do akt sprawy, również on nie może być wiarygodnym świadkiem. Wprawdzie z akt byłego ZBoWiD oraz dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyżej wymienionego, m. in. z pisma Instytutu Pamięci Narodowej z 13.05.2004 r. wynika, że w ramach służby w MO brał on udział w walkach z UPA w ramach przyporządkowania dowództwu wojskowemu, jednakże nie mógł walczyć razem z T. K. w okresie wrzesień-grudzień 1944 r. w plutonie operacyjnym, ponieważ służbę w MO rozpoczął dopiero 10.05.1946 r. Organ przytoczył art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, nakazujący pozbawienie uprawnień kombatanckich osób, które uzyskały je wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 tej ustawy. Ten ostatni przepis uznaje za działalność kombatancką uczestniczenie w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami Ukraińskiej Powstańczej Armii oraz grupami Wehrwolfu. Odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego dotyczącego MO, która nie może być traktowana jako zmilitaryzowana służba państwowa w rozumieniu ustawy o kombatantach, organ skonkludował, że nawet pozytywna działalność w ramach MO nie jest samoistnym tytułem do nabycia uprawnień. Z kolei zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że T. K. w ramach służby w MO w ogóle walczył z UPA lub Wehrwolfem i że miało to miejsce w warunkach przyporządkowania strukturze Wojska Polskiego. Decyzję tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. K., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie k.p.a bez wskazania konkretnych przepisów. Skarżący zarzucił, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zakwestionował relacje osób, którzy potwierdzali znane im fakty udziału skarżącego w walkach z UPA pod bezpośrednim dowództwem wojskowym, bez przesłuchania tychże osób w charakterze świadków. W odniesieniu do oświadczenia J. P. wyjaśnił, że po odejściu z MO brał udział w walkach z UPA w ramach ORMO w drugiej połowie 1946 r. i w 1947 r. Wówczas to pomoc wojsku była szczególnie potrzebna, zwłaszcza zaś tych, którzy wcześniej walczyli z UPA. IPN nie posiada zaś zapisów potwierdzających te fakty, ponieważ w tamtym okresie nie dokumentowano udziału pracowników MO czy ORMO w walkach z UPA. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. W replice na zarzuty skargi wyjaśnił, że nie było konieczności przesłuchiwania świadków w drodze pomocy prawnej, ponieważ nie byli oni wiarygodni ze względu na brak dowodów potwierdzających ich udział w walkach z UPA w okresie, w którym skarżący służył w MO. Materiał dowodowy nie pozostawiał niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż w świetle pisma IPN organ miał podstawy do uznania, że skarżący nie brał udziału w walkach z oddziałami UPA w ramach podporządkowania dowództwu wojskowemu, bez konieczności przeprowadzania dowodu z przesłuchania strony (art. 86 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej właśnie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją tą Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną o pozbawieniu T. K. uprawnień kombatanckich, przy czym zapadła ona po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wcześniej wydanego rozstrzygnięcia z 16 listopada 2000 r. Sąd ten w wyroku z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt SA/Rz 2304/00, wskazał na uchybienia w prowadzonym przez organ postępowaniu weryfikacyjnym. Polegały one na nie zbadaniu podnoszonych przez T. K. okoliczności, że w początkach swojej służby w Milicji Obywatelskiej został włączony do grupy operacyjnej i walczył z UPA pod bezpośrednim dowództwem wojskowym. W wywodach uzasadnienia, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4.03.2002 r., OPS 13/01, Sąd zajął stanowisko, że wniosek (zarzut) osoby, której uprawnień kombatanckich dotyczy postępowanie o ich pozbawienie, wskazujący na zachowanie uprawnień z tytułów określonych w ustawie, powinien być rozpoznany i rozstrzygnięty w postępowaniu weryfikacyjnym w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich. Podkreślić należy, że z mocy art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z 26 lutego 2003 r., SA/Rz 2304/00, wiążą w sprawie Sąd orzekający w niniejszej sprawie oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W wytycznych zawartych w tamtym wyroku Sąd zalecił, by organ ponownie rozpoznając sprawę uzupełnił materiał dowodowy w kierunku zbadania, czy skarżący nie zachowałby uprawnień kombatanckich z uwagi na nabycie ich na podstawie tytułu określonego w art. 1 ust. 2 ustawy. Szczegółowe zasady i tryb postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 745). Jego § 4 stanowi, że po wszczęciu postępowania weryfikacyjnego Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wzywa osobę, której uprawnień dotyczy to postępowanie, do przedstawienia związanych z przedmiotem postępowania wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów, a po zakończeniu postępowania weryfikacyjnego zapoznaje strony z zebranymi dowodami i informuje o możliwości wglądu w całość akt sprawy (§ 7). W zakresie nieuregulowanym rozporządzenie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (§ 17). Wynika z tego, że w postępowaniu dowodowym, oprócz wskazanych wyżej regulacji o charakterze ogólnym, stosuje się zasady przewidziane w k.p.a. Jedną z naczelnych zasad jest wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej, nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. obligujący organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przestrzegania tych norm organ nie jest zwolniony nawet wtedy, gdy tak jak w postępowaniu weryfikacyjnym, na stronie ciąży obowiązek złożenia wyjaśnień, dokumentów i wykazania dowodów. Oznacza to, że organ nie musi opierać się wyłącznie na materiałach przedstawionych przez stronę, a w razie wątpliwości co do przedłożonych przez nią dokumentów może przeprowadzić czynności takie jak przesłuchanie świadków, czy też strony. W piśmie uzupełniającym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wskazał nazwiska 2 dowódców z grupy operacyjnej KBW, mogących potwierdzić jego udział w walkach z UPA pod dowództwem wojskowym w drugiej połowie 1944 r., po uprzednim przeszkoleniu wojskowym. Załączył także oświadczenie J. P. złożone w obecności Prezesa Koła Miejsko-Gminnego w L. Związku Kombatantów RP i Byłych Więźniów Politycznych. Organ zdyskwalifikował te osoby jako ewentualnych świadków w prowadzonym postępowaniu, po pierwsze dlatego, że z pisma Instytutu Pamięci Narodowej Oddział powziął wiadomość o braku w aktach archiwalnych informacji potwierdzających udział skarżącego w walkach przeciwko UPA pod dowództwem wojskowym lub udział w tych walkach funkcjonariuszy posterunku MO w S. w okresie od sierpnia do grudnia 1944 r. Druga przyczyną "niewiarygodności" wskazanych wyżej osób jako świadków był w ocenie organu fakt, że sami zostali pozbawieni uprawnień kombatanckich, a ich akta administracyjne nie zawierają żadnych dowodów wskazujących na prowadzenie przez nich działalności, którą poświadczają skarżącemu. Takie stanowisko organu pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 75 § 1 i 78 § 1 k.p.a. Wskazują one, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, w tym także zeznania świadków (art. 75 § 1). Drugi z wymienionych przepisów gwarantuje stronie wpływ na ukształtowanie zakresu postępowania dowodowego, stanowiąc, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Jest to gwarancja procesowa realizująca zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. (H. Knysiak-Molczyk, Uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym, Zakamycze 2004, s. 169 i nast.). Brak w aktach archiwalnych informacji o udziale skarżącego w walkach z UPA nie wyklucza ewentualnego zaistnienia tego faktu. Nie danie natomiast wiary świadkom bez ich przesłuchania i wyjaśnienia wątpliwości, które organ powziął w kwestii ich wiarygodności na tej podstawie, że sami zostali pozbawieni uprawnień kombatanckich, a ich akta administracyjne nie potwierdzają działalności przez nich deklarowanej jest niedopuszczalne i narusza wymienione wyżej przepisy. Fakt pozbawienia uprawnień kombatanckich tych osób wynikać przecież może z zaistnienia jednej z przesłanek z art. 21 ust. 2 ustawy o kombatantach, co skutkuje utratą uprawnień niezależnie od ewentualnego istnienia innych tytułów do ich uzyskania. Jeśli zaś chodzi o informacje zawarte w aktach postępowań prowadzonych przez organ w sprawach dotyczących uprawnień kombatanckich innych osób, mogą one oczywiście być pomocne w wyjaśnieniu stanu faktycznego w niniejszej sprawie, niemniej jednak powinny zostać włączone do jej materiału dowodowego (np. w formie kserokopii). Ustalenia faktyczne, w których organ powołuje się na okoliczności nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy należy traktować jako dowolne, a więc poczynione w sposób wykraczający poza zakres swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), to zaś prowadzi do konkluzji, że wytyczne zawarte w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2003 r. nie zostały wykonane. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego zgodnie ze standardami wynikającymi z przepisów k.p.a.. Konieczne więc będzie przesłuchanie wskazanych przez skarżącego świadków, a następnie przeprowadzenie oceny zebranych dowodów, w tym także oceny wiarygodności zeznań tych świadków dokonane w oparciu o ustalone już fakty, wynikające np. z akt innych postępowań. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę naruszenie wskazanych wcześniej przepisów postępowania - art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.