II SA/Rz 533/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatków uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] marca 2006 r.[...]. II SA/Rz 533/06 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z [...].04.2006r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. S., która zwróciła się w dn.8.08.2005r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku. Rozpoznając ten wniosek działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzją z [...].10.2005r. Nr [...] orzekł o "nieprzyznaniu Pani J. S. zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami" na dzieci K. S. (1) i K. S. (2) w okresie od 1.09.2005r. do 31.08.2006r.. W uzasadnieniu jako podstawę odmowy podano przekroczenie progu dochodowego w rodzinie na osobę, który ustalono na kwotę 504 zł miesięcznie. Organ wskazał ponadto, że strona przedstawiła zaświadczenie z Urzędu Miejskiego, iż posiada w 2005r. mniejszą powierzchnię gruntu wobec rezygnacji z dzierżawy, ale uznano, że obowiązująca ustawa z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz.2255 ze zm., zwana dalej "Uśr") w katalogu utraty dochodu, zawartym w art.3 pkt 23 cyt. ustawy nie obejmuje tego rodzaju utraty. Ponowny wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami złożyła J. S. w dn.22.02.2006r., wnosząc o jego przyznanie na dwójkę dzieci – K. S. (1) oraz K. S. (2). Do wniosku, sporządzonego na wzorze urzędowym wnioskodawczyni dołączyła zaświadczenie z Urzędu Miejskiego oraz zaświadczenie z ZUS w zakresie podleganiu ubezpieczeniu społecznemu. Decyzją z [...].03.2006r. Nr [...] Burmistrz odmówił J. S. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami za okres od 1.03.2005r. do 31.08.2006r.. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art.104 § 1 k.p.a., art.5 ust.1 i 3, art.6 ust.1, art.8 pkt 2, art.10 ust.1 i 2, art.47 Uśr, oraz ogólnie na rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz.881 ze zm., zwane dalej rozporządzeniem z 2005), a także zarządzenie Burmistrza z 19.05.2004r. w sprawie upoważnienia Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej m.in. do wydawania decyzji administracyjnych. W uzasadnieniu wskazano, iż podstawą do przyznania zasiłku rodzinnego są dochody rodziny w 2004r., które ustalono na kwotę 29 141,73 zł, dochód na członka rodziny ustalono w kwocie 530,08 zł, a dochód tzw. progowy zgodnie z art.5 Uśr wynosi 504 zł. Podstawą odmowy przyznania świadczenia ma być przekroczenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie wnioskodawczyni o kwotę 104,32 zł. Organ I instancji wskazał ponadto na wydaną uprzednio decyzję z [...].10.2005r. oraz na fakt nowelizacji Uśr, która nastąpiła ustawą z 29.12.2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdzie m.in. zmieniony został sposób przeliczania dochodu z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego. Uzasadnienie zawiera sformułowanie, iż "przeliczono ponownie dochód z uwzględnieniem dochodu z gospodarstwa rolnego zgodnie z art.5 ust.8 ustawy z dn.29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (dochód z 1 ha przeliczeniowego wynosi 135,50 zł)". Burmistrz podał także, iż w świetle art.3 pkt 23 Uśr nie mieści się rezygnacja z dzierżawy działki, jako podstawa do zmniejszenia dochodu za 2004r.. Uznano, iż dochód na osobę w rodzinie przekracza dochód progowy o 104,32, a więc o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny (43 zł), zatem uzasadniona ma być odmowna decyzja. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J. S. Przytaczając fakt dwukrotnego ubiegania się o zasiłek rodzinny odwołująca się wskazuje, iż od 1.01.2005r. nie jest już wraz z mężem dzierżawcą działki rolnej, uważając iż należy pomniejszyć dochód rodzinny z tego tytułu i traktować go jako tzw. dochód utracony. Rozpoznając powyższe odwołanie SKO opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...].03.2006r.. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art.17 pkt 1 i art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz "art.3 ust.1 pkt a, ust.2", art.5 ust.1, 3 i 8, art.47 ust.1 Uśr. W uzasadnieniu swej decyzji kolegium przytoczyło treść art.5 ust.1 Uśr w aspekcie istnienia tzw. progu dochodowego w przeliczeniu na członka rodziny zainteresowanego ubiegającego się o zasiłek rodzinny, który to próg wynosi miesięcznie 504 zł. Wskazano ponadto, iż przez pojęcie dochodu rodziny rozumie się przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Powołując się na treść "art.5 pkt 16 cyt. ustawy" wskazano, kogo rozumie się pod pojęciem rodziny w rozumieniu Uśr. Organ odwoławczy przyjął za organem I instancji te same ustalenia faktyczne, jeśli chodzi o dochód rodziny, uznając iż wyniósł on w 2004 roku 29 141,73 zł, miesięczny dochód na członka rodziny to 530,08 zł, co przewyższać ma próg dochodowy o 104,32 zł. Organ odwoławczy konkludował, iż wobec przekroczenia progu dochodowego o kwotę wyższą niż najniższy zasiłek rodzinny wynoszący 43 zł, zasiłek ten nie należy się. Uznano zarazem, iż nowelizacją Uśr ustawą z 29.12.2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylono art.3 pkt 23 lit. g Uśr i "obecnie wydzierżawienie gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art.5 ust.8a nie jest już utratą dochodu". Za prawidłowe uznano stanowisko organu I instancji, iż rezygnacja z dzierżawy działki nie stanowi podstawy do pomniejszenia dochodu rodziny. Decyzję SKO zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. S., nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżąca kwestionuje stanowisko organów obu instancji podkreślając, iż odmawiając przyznania jej zasiłku rodzinnego nie uwzględniono faktu rezygnacji z dzierżawy gruntu rolnego z dniem 1.01.2005r. J. S. wywodzi, iż jej zdaniem ustawa z 29.12.2005r. dotyczy osób, które posiadają gospodarstwo rolne i go wydzierżawiają, nie zaś takich osób jak ona i jej mąż, którzy własnego gospodarstwa rolnego nie posiadali, dzierżawiąc jedynie działkę rolną, z której zrezygnowali. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, uznając iż zarzut skargi był już podnoszony w odwołaniu, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na żądanie Sądu uzupełniono akta sprawy o decyzję Burmistrza z [...].10.2005r. i materiały z nią związane, a organ odwoławczy wyjaśnił, iż od tej decyzji strona nie wnosiła odwołania, ani nie prowadzono wobec tej decyzji postępowania w trybie nadzoru. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów o postępowaniu, dające podstawę do wznowienia postępowania, wreszcie inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów o postępowaniu, o ile mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 Ppsa). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Przedmiotem kontroli objęta jest decyzja odmawiająca skarżącej przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Sprawy przyznawania tego typu świadczeń normuje ustawa z 28.11.2003r. o świadczeniach rodzinnych (Uśr), zaś sposób i tryb postępowania w sprawach o to świadczenie, jak również sposób obliczania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych uregulowano w rozporządzeniu Rady Ministrów z 2.06.2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania o świadczenia rodzinne (rozporządzenie z 2005). Celem przyznania prawa do zasiłku rodzinnego jest częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Jednym z warunków przyznania zasiłku rodzinnego jest spełnianie tzw. kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, w dacie wydawania decyzji przez organy obu instancji kryterium to wynosiło 504 zł. Organ I instancji ustalił dochód na członka rodziny skarżącej w wysokości 530,08 zł, podając jednak w uzasadnieniu decyzji, że różnica między dochodem na osobę w rodzinie a kryterium dochodowym wynosi 104,32 zł. Zdaniem Sądu jeśli od kwoty dochodu na osobę w rodzinie (530,08 zł) odjąć kwotę kryterium dochodowego (504 zł) różnica będzie wynosić 26,08 zł. Organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu skąd bierze się różnica określona na kwotę 104,32 zł, kwestii tej nie wyjaśnił organ odwoławczy ograniczając się do powtórzenia tych wielkości. Stanowi to o wadliwości uzasadnienia decyzji administracyjnych (art.107 § 3 k.p.a.), nadto stanowi naruszenie zasady przekonywania (art.11 k.p.a.), z której wynika nakaz wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierują się organy przy załatwianiu sprawy. Ta kwestia może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art.5 ust.3 Uśr "W przypadku gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje". W datach podejmowania decyzji przez organy obu instancji najniższy zasiłek rodzinny wynosił 43 zł (art.47 ust.1 pkt 1 Uśr). Zatem różnica między kryterium dochodowym, a ustalonym poziomem dochodu na członka rodziny skarżącej była niższa niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego. Zasadnym było ustalenie na użytek rozstrzygnięcia, czy skarżąca pobierała zasiłek rodzinny we wcześniejszym okresie zasiłkowym i czy ewentualnie w poprzednim roku kalendarzowym rodzina skarżącej nie przekraczała kryterium dochodowego. W aktach sprawy brak jest ustaleń w tym względzie, Sąd nie mógł natomiast w tym zakresie poczynić własnych ustaleń, chociażby z braku uczestnictwa w rozprawie strony skarżącej, jak i pełnomocnika strony przeciwnej. Uznać zatem należy, iż decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem zasady prawdy materialnej (art.7 k.p.a.) zobowiązującej organy do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z wniosku J. S. o przyznanie zasiłku rodzinnego, który wpłynął do organu I instancji w dn.22.02.2006r. wynikałoby, iż prawdopodobnie pobierała zasiłek rodzinny, gdyż w części II wniosku oznaczyła, iż pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego na córkę – K. S. (2) w okresie od 27.05.2004r. do 31.08.2006r., z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Z kolei we wniosku złożonym w dn.8.08.2005r., zalegającym przy decyzji Burmistrza z [...].10.2005r. wynikałoby, że skarżąca pobierała dodatek do zasiłku rodzinnego w okresie od 1.06.2004r. do 31.08.2005r. Uwzględniając fakt, że okres zasiłkowy w ustawie oznacza okres od dnia 1 września do 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, można w sposób uzasadniony domniemywać, że skarżącej przysługiwał zasiłek rodzinny w poprzednim okresie zasiłkowym. Ustalenia w powyższym zakresie zatem są konieczne, aby sprawę poprawnie rozstrzygnąć. Brak tych ustaleń prowadzi z kolei do wniosku, iż zdaniem Sądu decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów o postępowaniu, innym niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Zdaniem Sądu organ I instancji niewłaściwie oznaczył treść rozstrzygnięcia decyzji odmawiającej przyznania zasiłku rodzinnego przez posłużenie się kwalifikatorem okresu czasu, na jaki ma być ta odmowa, skorelowany z okresem zasiłkowym przewidzianym w art.3 pkt 10 Uśr. Tylko przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego następuje na określony czas, odmowa zaś nie następuje na żaden okres czasu. Posłużenie się w tym przypadku kwalifikatorem czasu rodzi, w warunkach przedmiotowej sprawy, podejrzenie orzekania w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). Otóż bowiem Burmistrz decyzją z [...].10.2005r. Nr [...] orzekł o "nieprzyznaniu Pani J. S.... zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w okresie od 2005-09-01 do 2006-08-31 na dzieci: K. S (1) ...., K. S (2).". Z kolei decyzją z [...].03.2006r. Nr [...] ten sam organ orzekł o "nieprzyznaniu Pani J. S. ... zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w okresie od 2005-03-01 do 2006-08-31 na dzieci: K. S. (1) ...., K. S. (2)". Niezależnie od faktu, że decyzja wydana w dn.[...].03.2006r. w całości pokrywa się z okresem, który został wskazany w ostatecznej decyzji Burmistrza z [...].10.2005r., istniej tożsamość podmiotu i przedmiotu sprawy, to jeszcze odnosi się do okresu od 1.03.2005 do 31.08.2005., a więc znacznie wykracza poza datę wniesienia wniosku przez J. S., co nastąpiło w dn.22.02.2006r. Prawdopodobnie organ I instancji popełnił oczywistą omyłkę podając w dacie jako początkowy okres, na jaki opiewać ma odmowa przyznania zasiłku rodzinnego, rok 2005, a nie rok 2006, ale do dnia wyrokowania nie wydano stosownego postanowienia, które miałoby prostować tę oczywistą omyłkę. W myśl art.24 ust.2 Uśr prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Skoro wniosek skarżącej wpłynął w lutym 2006r., to niezależnie od formy jego załatwienia (negatywnej lub pozytywnej) organ nie mógł orzekać o prawie do świadczenia rodzinnego w sposób retroaktywny. Jest to także wadliwość rozstrzygnięcia organu I instancji, na którą organ odwoławczy nie zwrócił uwagi. Jak wyżej wskazano istnieje tylko pozorność tożsamości spraw rozstrzygniętych decyzjami Burmistrza z [...].10.2005r. i [...].03.2006r., albowiem nastąpiła zmiana stanu prawnego, wobec innego sposobu przeliczania dochodu z gospodarstwa rolnego, wprowadzona ustawą z 29.12.2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (zwana dalej nowelą Uśr z 2005). Błędnie organ I instancji podaje jednak, iż "przeliczono ponownie dochód z uwzględnieniem dochodu z gospodarstwa rolnego zgodnie z art.5 ust.8 ustawy z dn.29 grudnia 2005r.". Nowela Uśr z 2005 składała się tylko z dwóch artykułów, należało zatem powołać się na brzmienie art.5 ust.8 Uśr ustalone w brzmieniu noweli Uśr z 2005. Za zasadne uznać należy, iż orzekające w sprawie organy, rozpoznające wniosek złożony w lutym 2006r. ustalając prawo do świadczeń rodzinnych brały pod uwagę dochód rodziny skarżącej z 2004r., albowiem ma to oparcie w treści art.3 pkt 2 Uśr, definiującym na użytek tej ustawy dochód rodziny jako przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Niespornym jest, że w 2004r. rodzina skarżącej posiadała gospodarstwo rolne. W myśl art.3 pkt 6 Uśr pod pojęciem gospodarstwa rolnego rozumie się gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Z kolei art.2 ust.1 ustawy z 15.11.1984r. o podatku rolnym (Dz.U. Nr 94 z 1993r., poz.431 ze zm.) stanowi m.in., iż za gospodarstwo rolne rozumie się obszar gruntów..., o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej. Z zalegających w aktach dowodów, dołączonych na żądanie Sądu, wynika, iż w 2004r. G. i J. S. posiadali ponad 1 ha użytków rolnych. Na ten obszar składać się miała także działka Nr 624/18 o pow. 0,53 ha, która została wydzierżawiona od B. S., a dzierżawę rozwiązano ze skutkiem dopiero od 1.01.2005r.. Od tego czasu G. S. posiada tylko działkę o pow.0,87 ha fizycznych, tj. 0,60 ha przeliczeniowych, zatem dopiero po tej dacie można mówić, iż rodzina nie ma dochodu z gospodarstwa rolnego. Wypowiedzenie umowy dzierżawy, o jakim mowa uprzednio, nie może zostać potraktowane jako przypadek utraty dochodu. Tu rację przyznać należy orzekającym organom, iż katalog przypadków utraty dochodu jest ściśle definiowany przez ustawodawcę w art.3 pkt 23 Uśr, a żaden z tam unormowanych przypadków nie odnosi się do kwestii podnoszonej przez skarżącą. Do 14.01.2006r., tj. do daty wejścia w życie opisanej uprzednio noweli Uśr z 2005 jednym z przypadków utraty dochodu była sytuacja utraty dochodu spowodowana "wydzierżawieniem gospodarstwa rolnego na zasadach określonych w art.5 ust.8a" (art.3 pkt 23 lit. g Uśr). Oznaczało to jednak taką sytuację, gdy to zainteresowany uzyskaniem prawa do świadczeń rodzinnych sam wydzierżawiał posiadane przez siebie gospodarstwo rolne i czynił to zresztą w ściśle ustalonym trybie, wskazanym w art.5 ust.8a Uśr. Ta sytuacja oczywiście nie pokrywała się z przypadkiem przejęcia w dzierżawę działki, a następnie jej wypowiedzenia przez męża skarżącej, która sama w sobie nie spełniała kryterium gospodarstwa rolnego, skoro jej areał nie przekraczał powierzchni 1 ha fizycznie lub przeliczeniowo. Sąd zwraca uwagę SKO na błędne powoływanie w uzasadnieniu swej decyzji poszczególnych jednostek redakcyjnych Uśr. Pojęcie dochodu rodziny unormowano w art.3 pkt 2 Uśr, a nie w "art.3 ust.2" ustawy, pojęcie rodziny unormowano w art.3 pkt 16 Uśr, a nie w "art.5 ust.16". Powołany w podstawie prawnej art.3 Uśr nie dzieli się na ustępy, a wyłącznie na punkty. Biorąc powyższe pod uwagę, uznano skargę za uzasadnioną i po myśli art.145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Prowadząc ponownie postępowanie w tej sprawie Burmistrz uzupełni materiał dowodowy w kierunku wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowną decyzję. W uzasadnieniu decyzji należy w sposób rzetelny i szczegółowy wskazać sposób obliczenia dochodu rodziny, jego poszczególne składniki i sposób wyliczenia. Wyroku, z racji charakteru decyzji, nie opatrywano klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa.