II SA/Rz 534/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi T. K. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy dzierżawy w trybie bezprzetargowym - postanawia – odrzucić skargę. Przedmiotem skargi w T.K. (dalej w skrócie: "skarżący") jest uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2013 roku w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy oraz na jej zawarcie na czas nieoznaczony z osobami fizycznymi administrującymi cmentarze komunalne w [...] tj. z Zakładem Pogrzebowym P. i P.K. s.c. w [...].. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. W dniu 1 listopada 2002 roku Gmina Miejska w [...] w wyniku przeprowadzonego przetargu podpisała z P.K. i P.K. prowadzącymi działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod firmą Zakład Pogrzebowy P. i P.K. spółka cywilna umowę na czas nieokreślony o administrowanie cmentarzami komunalnymi: cmentarz przy ul. [...] – działki nr: 1608/2, 1609/4, 1609/7, 1609/8, 1610/2, 1610/3, 1610/4, 1607/4, 1612/2; cmentarz przy ul. [...] – działka nr 434. W 2012 roku Regionalna Izba Obrachunkowa w [...] w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarki finansowej Miasta [...] wskazała w protokole pokontrolnym, że czynności polegające na wynajmowaniu lub wydzierżawiania nieruchomości gminnych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony należy dokonywać za zgodą rady miasta. W dniu 21 marca 2013 roku Rada Miasta [...] podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy na czas nieoznaczony cmentarzy komunalnych przy ul. [...] i przy ul. [...]. W dniu 23 maja 2014 roku została zawarta umowa z dotychczasowym dzierżawcą, Zakładem Pogrzebowym P.iP.K. spółka cywilna. W dniu 10 lutego 2016 roku skarżący wezwał radę miasta [...] do usunięcia naruszenia przez stwierdzenie nieważności uchwały z [...] marca 2013 roku. Pismem z dnia 1 marca 2016 roku Przewodniczący Rady poinformował skarżącego, że w dniu 25 lutego 2016 roku Rada podjęła uchwałę, w której nie uwzględniono wniesionego przez niego wezwania. W dniu 29 marca 2016 roku skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu na uchwałę rady miasta [...] z [...] marca 2013 roku. Skarżący zarzucił, że uchwała narusza art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez wyrażenie zgody na oddanie w trybie bezprzetargowym w dzierżawę działek nr 434, 1608/2, 1609/4, 1609/7, 1609/8, 1610/2, 1610/3, 1610/4, 1607/4, 1612/2, w sytuacji, gdy nie została spełniona żadna z określonych przez ustawodawcę przesłanek uzasadniających zastosowanie bezprzetargowej procedury wydzierżawienia przedmiotowych nieruchomości. Naruszenie art 35 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 36 ustawy i artykułem 58 § 1 kodeksu cywilnego poprzez wyrażenie zgody na oddanie w trybie bezprzetargowym w dzierżawę działek o numerach bez uprzedniego podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy, przez co doszło do naruszenia zasady jawności obrotu nieruchomościami skarbu państwa. Uwzględniając podniesione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie. Podała, że kwestionowana uchwała była przedmiotem badania nadzorczego przez Wojewodę [...], który nie stwierdził naruszenia prawa przy jej wydaniu. Organ zwrócił nadto uwagę, że art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w swej treści, na dzień podejmowania uchwały, nie przewidywał żadnych dodatkowych przesłanek w przypadku odstąpienia od trybu przetargowego wydzierżawienia nieruchomości stanowiących własność gminy, a w szczególności, nie dawał podstaw do zastosowania art. 37 ust. 2 lub 3. Jako bezzasadny rada uznała również zarzut dotyczący braku ogłoszenia o zamiarze bezprzetargowego wydzierżawienia nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, iż od 1 listopada 2002 roku gminę wiązała umowa dzierżawy zawarta na czas nieokreślony z Zakładem Pogrzebowym P. i P.K. spółka cywilna, a zatem podjęta uchwała była jedynie wyrazem woli dalszego kontynuowania dzierżawa z dotychczasowym dzierżawcą. Celem uchwały było jedynie wykonanie zaleceń pokontrolnych Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...], a nie wyłonienie nowego dzierżawcy. Końcowo organ zwrócił uwagę, że skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi, albowiem w myśl art. 101 usg przesłanką skutecznego podważenia uchwały jest wykazanie przez skarżącego, że narusza ona jego interes prawny lub uprawnienie. Organ zwrócił uwagę, że skarżący w okresie 2010 do 2014, a więc w okresie, kiedy podjęto kwestionowaną uchwałę, posiadał mandat Rady Miasta [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do treści powołanego przepisu Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Uchwała podjęta na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. 2016 r. Poz. 2147 ze zm.; w dniu podjęcia uchwały obowiązywał Dz. U. 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej w skrócie: "ugn") jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a zatem jest objęta zakresem stosowania art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Odrzucenie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę organu stanowiące gminy z uwagi na nienaruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest skorelowane z treścią art. 101 ust. 1 usg, który również uzależnia możliwość zaskarżenia takiej uchwały od naruszenia przez nią interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to więc, że weryfikacja legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny, uzależniona jest od uprzedniego stwierdzenia, że podmiot, który zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne wykazał się naruszeniem przez tą uchwałę jego interesu prawnego lub uprawnienia. W niniejszym postępowaniu taka konfiguracja nie zachodzi. W sprawie bezsporne jest, że w latach 2010-2014 skarżący T.K. był radnym Rady Miasta [...] VI Kadencji (informacja Miejskiej Komisji Wyborczej k. 16 akt adm.). Skarżący w 2002 roku prowadził działalność gospodarczą – Zakład Pogrzebowy i wystartował w przetargu na utrzymanie cmentarzy komunalnych w P., w wyniku którego została zawarta umowa z dnia 1 listopada 2002 roku z P.K. i P.K. W treści ogłoszenia o przetargu zaznaczono, że z wygranym oferentem zostanie zawarta umowa na czas nieokreślony. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały – [...] lutego 2013 roku – skarżący nie mógł być stroną umowy o zarządzanie/utrzymanie cmentarzy komunalnych, albowiem jako radny nie mógł prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy – art. 24f usg. Zakaz ten przestał obowiązywać skarżącego, dopiero z chwilą wygaśnięcia mandatu radnego. Aktualnie, zarządzanie i utrzymanie cmentarzy komunalnych w [...] odbywa się w oparciu o umowę z dnia [...] maja 2014 roku, zawartą na podstawie kwestionowanej uchwały - § 10 ust.1 umowy. W ocenie Sądy stan faktyczny sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżona uchwała tak w chwili jej podjęcia, jak i aktualnie, narusza interes prawny skarżącego. Merytoryczne rozpoznanie skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 roku uzależnione było od wykazania, że interes prawny skarżącego został przez nią naruszony. Ze względu na to, że zadaniem sądu administracyjnego jest ocena konkretnego aktu, zachodzić musi bezpośredni i realny związek między tym naruszonym interesem prawnym skarżącego - z jednej strony, a zaskarżonym aktem. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Nie można skarżyć się na jedynie potencjalne, hipotetyczne (jeszcze niezaktualizowane) zagrożenie dla interesu prawnego. "Podmiot skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Art. 101 ust. 1 usg łączy legitymację skargową z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia". Dopuszczalność skargi uzależniona jest zatem od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego lub uprawnienia) skarżącego, a nie - od naruszenia prawa przez zaskarżony akt. Taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zaskarżenie uchwały wyłącznie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Kolejną kwestią jest czasowa lokalizacja naruszenia interesu prawnego przez kwestionowaną uchwałę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że uchwała powinna naruszać interes prawny skarżącego na dzień jej wejścia w życie, przy czym naruszenie to powinno być aktualne również w dniu wniesienia skargi – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. I OSK 277/08, LEX nr 490092. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Naruszenie interesu prawnego skarżącego w dniu wejścia w życie uchwały jest wykluczone z dwóch względów: po pierwsze, skarżący w dniu jej podjęcia był Radnym Rady Miasta [...] i brał udział w głosowaniu o jej podjęciu; a po drugie, skarżący jako radny nie mógł być stroną umowy zawartej na podstawie uchwały, z uwagi na obostrzenia przewidziane w art. 24f ust. 1 usg. Zakładając więc, że zostałby przeprowadzony przetarg, skarżący i tak nie mógłby skutecznie ubiegać się o zawarcie umowy. Teoretyzowanie, że skarżący mógłby zrezygnować z mandatu radnego w celu wzięcia udziału w przetargu, i ewentualnie mógłby go wygrać, jest daleko posuniętą ekstrapolacją, która z przyczyn oczywistych wyklucza konkluzję o bezpośrednim, realnym i aktualnym naruszeniu interesu prawnego skarżącego przez uchwałę [...] lutego 2013 roku. Zaskarżona uchwała stanowiła źródło nawiązania stosunku cywilnoprawnego – umowy cywilnoprawnej z [...] maja 2014 roku, Umowa ta została zawarta na czas nieokreślony i nadal obowiązuje. To, że aktualnie skarżący mógłby być stroną takiej umowy, albowiem nie jest już radnym, w żadnym razie nie świadczy o tym, że uchwała z lutego 2013 roku narusza jego interes prawny. Wbrew twierdzeniom skargi, aktualna treść art. 37 ust. 4 ugn, w treści obowiązującej od 22 października 2007 roku, stanowi samodzielną podstawę do podjęcia uchwały o bezprzetargowym trybie zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości. Aktualnie art. 37 ust. 4 nie odsyła do ust. 1 i pośrednio do ust. 2 i ust. 3 i z tego względu podnoszone przez skarżącego zarzuty – w tym zakresie – są nieaktualne. Oznacza to, że nawet po unieważnieniu umowy z maja 2014 roku, Rada Miasta [...] ponownie mogłaby podjąć uchwałę o zawarciu umowy w trybie bezprzetargowym. Założenie, że stroną takiej umowy mógłby być skarżący, czy to w wyniku wskazania w uchwale Rady, czy to w wyniku wygrania przetargu, jest wyłącznie hipotezą, ewentualnością. Z tego względu, bezpośrednie i realne naruszenie jakichkolwiek uprawnień skarżącego wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, jest wykluczone. Uwzględniając przytoczone okoliczności faktyczne i podane oceny prawne, Sąd stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 2 pkt 5a P.p.s.a.