II SA/Rz 537/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 9 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego -skargę oddala- Decyzją z dnia [..].04.2006 r. Nr [...] Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 97 ust. 5 i art. 94 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm./, § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów /Dz.U. Nr 105, poz. 884/, § 1, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów /Dz.U. Nr 131, poz. 1469/ po rozpatrzeniu odwołania R. G. od decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].03.2006 r. Nr [...] odmawiającej przyznania pomocy finansowej na cel wskazany we wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z uzasadnienia decyzji wynika, że R. G. wraz z żoną D., synem J. i córką M. zamieszkuje w domu przy ul. [...] w N., stanowiącym własność dziadka żony – S. K. Wnioskiem z dnia [...].01.2006 r. wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na zakup własnościowego lokalu mieszkalnego w L. przy ul. [...], załączając umowę z dnia [...].12.2005 r. z A Sp. z o.o. w L. o wybudowanie lokalu, zobowiązanie do ustanowienia odrębnej własności lokalu oraz zarządzanie nieruchomością wspólną. Decyzją z dnia [...].03.2006 r. wymienioną wcześniej Komendant Powiatowy Policji odmówił przyznania R. G. pomocy finansowej na zakup przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Podał, że czas dojazdu z L. do N. przekracza dwie godziny, a zatem prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w L. nie przysługuje. W odwołaniu od tej decyzji R. G. podniósł, że art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie mówi o miejscowości pobliskiej, a jedynie wyraźnie wskazuje kiedy policjantowi przysługuje pomoc finansowa. Rozporządzenie MSWiA z dnia 17.10.2001 r. jako akt niższego rzędu /akt wykonawczy/ może tylko uszczegółowić zasady przyznawania pomocy zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 94 ustawy o Policji. Organ II instancji nie uwzględnił odwołania i w uzasadnieniu swojej decyzji, utrzymującej w mocy kwestionowaną w nim decyzję z dnia [...].03.2006 r. wskazał, że na mocy art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Prawo to realizowane jest w formie rzeczowej – przez przydział lokalu mieszkalnego, bądź finansowej – przez przyznanie pomocy finansowej. Przywołując definicję pojęcia "miejscowości pobliskiej", zawartą w art. 88 ust. 4 cyt. ustawy, wyjaśnił, że zgodnie z rozkładem jazdy czas dojazdu autobusem z N. – miejsca pełnienia służby do L. – miejsca uzyskania lokalu mieszkalnego przez skarżącego wynosi ponad 2 godziny w jedną stronę, czyli ponad 4 godziny w obie strony. Natomiast czas dojazdu pociągami z N. do L. i z powrotem, z przesiadką w S. w jedną stronę wynosi ok. 3 godziny. Zatem L. nie jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia służby przez R. G., a tym samym brak jest uzasadnienia do przyznania mu pomocy finansowej na uzyskanie własnościowego lokalu mieszkalnego w miejscowości nie pobliskiej miejsca pełnienia służby. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. G. wniósł o uchylenie opisanej decyzji z dnia [...].04.2006 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].03.2006 r. Nr [...]. Zarzucił, że decyzje te zostały wydane z pominięciem literalnego brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, który nie ma żadnego odniesienia do miejscowości pobliskiej, a zatem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym decydujący wpływ na wynik sprawy /uniknięcie przyznania pomocy finansowej/. W zaskarżonej decyzji nie została uwzględniona jego argumentacja zawarta w odwołaniu – tylko ustawa jako naczelny akt prawny może stanowić o prawach i obowiązkach. Zapis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji nie mówi o miejscowości pobliskiej, natomiast zapis § 3 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 17.10.2001 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 94 powyższej ustawy, a jako akt niższego rzędu nie może ograniczać zapisu zawartego w art. 94 ust. 1 tej ustawy. Zatem w świetle obowiązujących przepisów kwestia uznania L. za miejscowość pobliską N. – gdzie pracuje – nie ma żadnego znaczenia, ma ona znaczenie jedynie przy przydziale lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 cyt. ustawy. Dziwi więc przemilczenie jego argumentacji przez organ II instancji i to, że nie podjęto próby jej zdyskredytowania, takie działanie nie przystoi instytucji mającej stać na straży przestrzegania prawa. Skarżący nadmienił również, że w identycznej jak jego sprawie zapadło korzystne dla policjanta orzeczenie – wyrok WSA w Warszawie z dnia 8.12. 2004 r. sygn. akt I SA 2253/03. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu naruszono prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c powyższej ustawy, a także w sytuacji przewidzianej w pkt 3 tegoż przepisu. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 tej ustawy, podlegała oddaleniu. Istota sporu między stronami sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy Policji zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania pomocy finansowej na zakup własnościowego lokalu mieszkalnego w L., uznając przy tym, że L. nie jest miejscowością pobliską miejsca pełnienia przez niego służby, tj. w N. W ocenie Sądu, pogląd organów zasługuje na akceptację. W szczególności nie można zgodzić się ze skarżącym, że kwestia uznania, w tym przypadku L., za miejscowość pobliską miejsca pełnienia służby ma znaczenie jedynie przy przydziale lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 ustawy o Policji. Przepis art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm./ ustanawia zasadę, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z zestawienia treści powyższego przepisu z art. 94 ust. 1 cyt. ustawy – a ten ostatni przepis stanowi: "Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość" – wynika, iż przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa. Jest ona, jak stwierdzono w uchwale NSA z dnia 29.03.1999 r. /OPS 1/99/ /ONSA 1999/3/77/, konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy /z zasobu mieszkaniowego utrzymywanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych/, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Można zatem wreszcie orzec, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest uprawnieniem wtórnym w stosunku do uprawnienia do lokalu mieszkalnego. Treść cyt. wyżej art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wykazuje jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego może być przez niego realizowane w miejscowości, w której pełni on służbę lub w miejscowości pobliskiej, przy czym ust. 4 tego artykułu definiuje pojęcie "miejscowość pobliska". Zgodnie z jego brzmieniem miejscowością pobliską jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji /przystanku/ położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji /przystanku/ położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji /przystanku/ w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe. Nie budzi też jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Jego interpretacja musi uwzględniać cel, jakiemu ono służy. Bez wątpienia zatem, przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisu art. 88 ust. 1, służy ono zapewnieniu policjantowi w służbie stałej możliwości zamieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, co ma z kolei stworzyć mu warunki do właściwego wykonywania obowiązków służbowych. Przywilejem wiążącym się ze stałą służbą w Policji jest prawo do pomocy finansowej, o której mowa w cyt. również wyżej art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zasady przyznawania tej pomocy i jej wysokość określa Minister Spraw Wewnętrznych /ust. 2 tego przepisu/. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały w tym zakresie przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów /Dz.U. Nr 131, poz. 1468/, a wynika z nich m.in. obowiązek dołączenia przez policjanta do wniosku o pomoc finansową dokumentów potwierdzających fakt ubiegania się o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w szczególności wyliczonych w pkt 1 – 4 § 3 ust. 2. Celem świadczenia określonego w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Przepis ten w swym literalnym brzmieniu, jak zauważa skarżący, "nie ma żadnego odniesienia się do miejscowości pobliskiej", jednakże nie jest trafny jego zarzut, jakoby organy naruszyły przepisy prawa materialnego. Otóż odmowę przyznania skarżącemu pomocy finansowej na zakup własnościowego lokalu mieszkalnego w L. uzasadniono brakiem podstaw do przyznania takiej pomocy na zakup lokalu mieszkalnego w miejscowości nie pobliskiej miejsca pełnienia służby. Nie jest przy tym kwestionowane, że w rozumieniu art. 88 ust. 4 cyt. ustawy L. nie jest miejscowością pobliską miejscowości, w której skarżący pełni służbę. Zastosowanie "literalnego brzmienia" przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji – jak tego chce skarżący – prowadziłoby do wniosków niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy. Nie do pogodzenia z nimi byłoby – gdyby stosując wykładnię gramatyczną – przydzielono policjantowi w służbie stałej pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w jakiejkolwiek miejscowości, a nie tylko w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast w opisanej sytuacji wykładnia celowościowa pozwala lepiej odczytać intencje ustawodawcy. Jak wcześniej wskazana pomoc finansowa, o której mowa w powyższym przepisie jest uprawnieniem wtórnym w stosunku do uprawnienia do lokalu mieszkalnego ustanowionego w art. 88 ust. 1 cyt. ustawy. Celem tego przepisu bez wątpienia jest to, aby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Stąd też i pomoc finansowa może być przyznana policjantowi w służbie stałej na uzyskanie przez niego lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wówczas odpowiadać ona będzie zasadniczemu celowi, a który został określony regulacją wspomnianego wyżej przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Z powyższych rozważań wynikają wprost powody, które nie pozwalały Sądowi podzielić argumentów skargi, w istocie stanowiących w zasadniczej części powtórzenie motywów powołanego w niej orzeczenia z dnia 8.12.2004 r. I SA 2253/03. W tej sytuacji, skoro nie stwierdzono, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie, skargę, jako nieuzasadnioną, należało oddalić na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.