II SA/Rz 537/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi K. J. [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją: decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. J. [...] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 537/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi K.J. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") w [..] z dnia [..] marca 2012 r. nr [..] wydana w wyniku uwzględnienia skargi Marszałka Województwa [..] na decyzję Kolegium z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..] utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [..]. Objęta skargą decyzja Kolegium z dnia 30 marca 2012 r. wydana została na podstawie przepisów art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) oraz art. 104 i 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm., dalej: u.r.l.). Kolegium tym rozstrzygnięciem stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [..] sierpnia 2011 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [..] lipca 2011 r., a także decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [..]. W ocenie organu skarga Marszałka Województwa [..] zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ decyzja Starosty [..] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r. Starosta uznał, że z dniem 8 czerwca 2010 r. zakończono rekultywację gruntu rolnego o powierzchni 1,9172ha położonego w obrębie "[..]" gmina [..], stanowiącego część działki nr 646. Stwierdził wygaśnięcie z dniem 8 czerwca 2010 r. ostatecznej decyzji z dnia [..] maja 2009 r. nr [..] zezwalającej na nietrwałe wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej - w całości – w związku z uznaniem rekultywacji gruntu rolnego "RIlla" o powierzchni 0,22ha i "RIllb" o powierzchni 0,12ha za zakończoną, a także stwierdził wygaśnięcie z dniem 8 czerwca 2010 r. ostatecznej decyzji z dnia [..] kwietnia 2010 r. nr [..] zezwalającej na nietrwałe wyłączenie użytków rolnych: "RllIa" i "RIllb" o łącznej powierzchni 2,7865ha stanowiących część działki nr 646, położonej w obrębie "[..] " gmina [..] – w części dotyczącej gruntu rolnego "Rllla" o powierzchni 0,7646ha i "RIllb" o powierzchni 0,8126ha, w związku z uznaniem rekultywacji tego gruntu za zakończoną. Starosta stwierdził również, że w skutek wygaśnięcia w części decyzji z dnia [..] kwietni 2010 r. nr [..] zmianie ulegnie wysokość opłaty rocznej z dotychczasowej wynoszącej 82.713,80 zł na 36.886,20 zł, która dotyczy gruntu rolnego "RIIIa" o powierzchni 0,8862ha i "RIIIb" o powierzchni 0,3231ha pozostałego do rekultywacji. Następnie, po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [..], decyzjami z dnia [..] lipca 2011 r. oraz z dnia [..] sierpnia 2011 r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. Z decyzją SKO w [..] z dnia [..] sierpnia 2011 r. nie zgodził się Marszałek Województwa [..] i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W ocenie Kolegium Starosta [..] przed wydaniem decyzji z dnia [..] czerwca 2011 r. nie przeprowadził w całości procedury opiniodawczej, o której mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wprawdzie wystąpił do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [..] o wrażenie opinii w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 u.r.l., a także do Wójta Gminy [..], jednak uczynił to w toku postępowania przed wydaniem przez siebie decyzji z dnia [..] lutego 2011 r., nr [..] o odmowie uznania rekultywacji gruntów za zakończoną, która została uchylona przez SKO w [..] decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r., nr [..]. W toku ponownie prowadzonego postępowania Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [..] w piśmie z dnia 20 czerwca 2011 r. podtrzymał dotychczasową opinię, nie wydając wymaganego przepisami art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych postanowienia, natomiast w ogóle nie ponowiono wystąpienia do Wójta Gminy [..]. Wymienione wady postępowania stanowić mają w ocenie SKO w [..] o rażącym naruszeniu art. 22 ust. 2 pkt 3 u.r.l. Ponadto, Starosta miał dopuścić się również rażącego naruszenia art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy przez błędne ustalenie terminu zakończenia rekultywacji. Data wydania decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną powinna być dniem stanowiącym koniec okresu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji. Kolegium wyraziło też ocenę, że w przypadku gdy chociaż jeden z organów wyraził negatywną opinię, nie można było uznać gruntu za zrekultywowany. Okoliczności te przemawiać miały za zasadnością skargi Marszałka Województwa [..] oraz koniecznością stwierdzenia nieważności nie tylko decyzji Starosty [..], ale również powołanych wyżej decyzji Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..]. Z decyzją SKO w [..] nie zgodził się K.J. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Kopalnia Odkrywkowa Kruszywa K.J. i S-ka w [..]. W skardze domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuca decyzji naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności wymienionych w niej decyzji, a także art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4 u.r.l. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakończenie wyłączenia z produkcji części działki nr 646 nastąpiło z dniem wydania przez Starostę [..] decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, a nie z dniem faktycznego zakończenia rekultywacji. Skarżący podał, że wraz z żoną wystąpili do Starosty [..] o uznanie rekultywacji za zakończoną na części działki nr 646 oraz o wygaszenie nietrwałego wyłączenia użytku rolnego z produkcji rolnej na zrekultywowanym obszarze określonym w decyzji Starosty z dnia [..] września 2009 r. i z [..] kwietnia 2010 r. Do wniosku dołączył mapę uzupełniającą z wykazem zmian gruntowych obrazującą zakres i powierzchnię terenów zrekultywowanych wynoszącą 1,9172 ha, przyjętą do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [..]. Następnie pracownicy Wydziału Geodezji i Katastru Nieruchomości Starostwa Powiatowego w [..] dokonali kontroli wykonania obowiązku rekultywacji potwierdzając jej realizację. Starosta wystąpił o wymagane opinie, po czym wydał decyzję z dnia [..] lutego 2011 r., uchyloną przez SKO w [..] decyzją z dnia [..] kwietnia 2011 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [..] wydał przedmiotową decyzję z dnia [..] czerwca 2011 r. uznając rekultywację za zakończoną w dniu 8 czerwca 2010 r., tj. w dacie sporządzenia dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie po rozpatrzeniu wniosku Marszałka Województwa [..] SKO w [..] decyzją z dnia [..] lipca 2011 r. oraz decyzją z dnia [..] sierpnia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. Od decyzji Kolegium Marszałek Województwa [..] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W wyniku jej uwzględnienia wydano zaskarżoną decyzję z dnia [..] marca 2012 r. Skarżący nie zgadza się z oceną zaprezentowaną przez SKO w [..], by decyzja z dnia [..] czerwca 2011 r. dotknięta była wadą nieważności. Wskazane przez Kolegium wady postępowania dowodowego jak i z zakresu ustaleń faktycznych mogły zostać konwalidowane tylko w drodze wznowienia postępowania. Ponadto przekazanie sprawy przez organ odwoławczy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie wymaga powtórzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części zwłaszcza, że opinie nie mają charakteru wiążącego, na co uwagę zwróciło samo Kolegium. W ocenie skarżącego nie doszło do wadliwego określenia terminu zakończenia rekultywacji, a ewentualne błędy w ustaleniach faktycznych nie mogły zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi SKO w [..] wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 3002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi. Zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ ten może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi Marszałka Województwa [..] zarejestrowanej w tut. Sądzie pod sygn. akt II SA/Rz 1245/11, jest decyzja SKO w [..] z dnia [..] sierpnia 2011 r. nr [..] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [..] lipca 2011 r. nr [..], której przedmiotem jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [..]. Strona skarżąca zarzuciła w niej naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Kolegium, że nie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2011 r., a także naruszenie art. 22 ust.1 pkt 3 i 4 u.r.l. przez błędną ich wykładnię. W ocenie Marszałka o rażącym naruszeniu prawa świadczyć miał błąd w ustaleniach faktycznych co do terminu uznania rekultywacji za zakończoną, co z kolei wpłynęło na zmianę wysokości opłaty rocznej i zmniejszenie wpływu do budżetu. Na tej podstawie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [..] lipca 2011 r., oraz zasądzenia kosztów postępowania. SKO w [..] objętą skargą decyzją z dnia [..] marca 2012 r. nr [..] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [..] sierpnia 2011 r. i poprzedzającej ją własnej decyzji z dnia [..] lipca 2011 r., a także decyzji Starosty [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [..]. Skarga K.J. jest zasadna. W ocenie Sądu trafny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4 u.r.l. Uznając zasadność tego zarzutu wskazać należy, że decyzja ostateczna korzysta w porządku prawnym ze szczególnej ochrony, a to oznacza, że wyeliminowanie jej z porządku prawnego jest możliwe tylko w sytuacjach wyjątkowych wskazanych w art. 156 k.p.a. lub na skutek wznowienia wadliwie prowadzonego postępowania prowadzącego do wydania decyzji (art. 145 k.p.a.). W obu sytuacjach organy powinny działać na rzecz utrzymania decyzji w porządku prawnym, a jej wyeliminowanie z niego możliwe jest tylko po spełnieniu przesłanek wynikających z przepisów prawa. Konsekwencją tak rozumianej roli decyzji ostatecznej musi być nakaz ścieśniający interpretacji podstaw stwierdzenia nieważności. Stanowisko takie wynika z faktu, że decyzja ostateczna kształtuje sytuację prawną podmiotów prawa, a ta musi być pewna i stabilna, gdyż te wartości są podstawą pewności i przewidywalności działań administracji. Ten postulat znajduje potwierdzenie w zasadach konstytucyjnych i wywodzony jest z zasady demokratycznego państwa prawnego. W rozpoznawanej sprawie Kolegium stwierdzając nieważność decyzji własnych z dnia [..] sierpnia 2011 r. i z dnia [..] lipca 2011 r. oraz decyzji Starosty Powiatu [..] z dnia [..] czerwca 2011 r. stwierdzającej zakończenie rekultywacji gruntu naruszyło wskazane zasady. Sąd nie może zgodzić się z poglądem, że określenie daty zakończenia rekultywacji w sposób przyjęty przez Starostę Powiatu [..] jest rażącym naruszeniem prawa, a więc art. 22 ust. 1 pkt 4 u.r.l. Przepis wskazuje, że decyzja w sprawie rekultywacji i zagospodarowania rozstrzyga o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną. Ustawa nie wskazuje jak należy ustalać termin zakończenia rekultywacji, a to nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa, w sytuacji mającej miejsce w rozpoznawanej sprawie. Podstawą taką nie może być orzecznictwo, bo dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie działania organu w sposób oczywiście sprzeczny z jednoznacznie sformułowanym przepisem. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości zarówno w doktrynie, jaki judykaturze. W rozpoznawanej sprawie sytuacja jednoznacznego określenia terminu zakończenia rekultywacji nie ma miejsca, zatem uchybienia w tym zakresie, o ile wystąpiły nie mogą być oceniane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto zauważyć należy, że decyzja Starosty Powiatu [..], której nieważność stwierdziło Kolegium, jest luźno związana z problemem opłaty, na który wskazuje marszałek Województwa [..], a SKO w [..] z tej perspektywy uzasadnia zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oczywiście decyzja taka jest warunkiem ustalenia i naliczenia oraz pobrania opłaty, ale treść takiej decyzji nie rozstrzyga takiego zagadnienia. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 u.r.l. osoba, która uzyskała wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest zobowiązana do uiszczenia należności i opłat rocznych w terminach i na zasadach określonych w ustawie. Sąd nie może zgodzić się także z drugim warunkiem wskazanym jako podstawa stwierdzenia nieważności. Stosownie do treści art. 22 ust. 2 decyzję w sprawie rekultywacji wydaje starosta po zasięgnięciu opinii właściwego dyrektora urzędu górniczego oraz wójta, a w odniesieniu do gruntów leśnego przeznaczenia dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. W rozpoznawanej sprawie Kolegium przyjmuje, że Starosta Powiatu [..] wydał decyzję bez uzyskania stosownych opinii w postępowaniu po uchyleniu przez Kolegium jego decyzji. Stanowisko takie jest wadliwe. Uchylenie decyzji Starosty Powiatu [..] z dnia [..] lutego 2011 r. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie mogło wiązać się z utratą znaczenia prawnego opinii wydanych przez Wójta Gminy [..] z dnia 17 sierpnia 2010 r. oraz Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [..] z dnia 2 sierpnia 2010 r. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez Kolegium przeczyłoby zasadzie ekonomii procesowej oraz pozostaje w sprzeczności z prawem, które takiego wymogu nie nakłada na organ wydający decyzję. Nienależnie od tego wskazać należy, że Kolegium przy takim stanowisku popada w sprzeczność, gdy twierdzi, że Starosta Powiatu [..] nie występując o opinie do Wójta Gminy [..] naruszył dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji, gdy Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w [..] też nie wyraził takiej opinii w sposób sformalizowany. Poza zarzutami wskazanymi w skardze u podstaw uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji w zakresie wskazanym w sentencji wyroku leży naruszenie przez Kolegium przepisu art. 157 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte z urzędu lub na wniosek. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd Kolegium wszczęło postępowanie na wniosek Marszałka Województwa [..]. Akta sprawy co do tej okoliczności nie pozostawiają wątpliwości. W ocenie Sądu Marszałek Województwa [..] nie jest podmiotem legitymowanym do wszczęcia takiego postępowania, bo po jego stronie brak jest interesu prawnego. Decyzja o zakończeniu rekultywacji gruntów może być wiązana tylko z podmiotem, na którego nakładany jest obowiązek rekultywacji i taki podmiot jest stroną postępowania. Marszałek z taką decyzją ma tylko związek faktyczny, który polega na tym, że do jego budżetu wpływają opłaty z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a decyzja o rekultywacji pośrednio wpływa na ich wysokość. Zatem Marszałek Województwa [..] nie mógł skutecznie żądać stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu [..]. Skoro Kolegium wszczęło postępowanie na wniosek podmiotu nieuprawnionego, to wydane w nim orzeczenia muszą być uznane za naruszające prawo i z tego powodu powinny być wyeliminowane z obrotu prawnego. Wprawdzie wszczęcie postępowania i uczynienie Marszałka stroną postępowania miało ten skutek, że organ uzyskał możliwość złożenia skargi jednak nie zmienia to jego sytuacji w zakresie interesu prawnego. Biorąc pod uwagę wskazaną argumentację oraz treść art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.