II SA/Rz 538/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 538/05 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2004r. sygn. akt SA/Rz 2536/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na skutek skargi J. K. uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2002r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy z [...] lipca 2002r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia J. K. pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie przyłącza energetycznego na działce nr 865 w miejscowości R. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że Wojewoda winien w sytuacji wzywania inwestorki o usunięcie braków projektu pozwolenia na budowę albo utrzymać w mocy wydaną decyzję, albo decyzję I instancji uchylić i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Przenoszenie tego obowiązku na organ I instancji stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 35 ust. 3 prawa budowlanego. Ponadto Sąd uznał, że nastąpiło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił też uwagę, że organ odwoławczy rozszerzył zakres orzekania o te kwestie, które nie były przedmiotem rozstrzygania przez organ I instancji odnośnie podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Organ odwoławczy winien rozważyć trafność stanowiska organu I instancji w zakresie braku poprzedzenia pozwolenia na budowę decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na dokończenie budowy budynku mieszkalnego oraz ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dotyczące przedmiotowej budowy zostało zakończone, czy też toczy się nadal. Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania K. B. i J. B. uchylił decyzję Wójta Gminy z [...] lipca 2002r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie przyłącza energetycznego na działce nr ewid. 865 w miejscowości R. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 16 lutego 2005r. i z dnia 16 marca 2005r. poinformował, że prowadzone przez niego postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 856 w R. było zakończone w 2002r. Organ stwierdził, że przedłożona jako projekt zagospodarowania działki "mapa do celów projektowych" jest nieczytelna (w skali 1:1000) i nie spełnia wymogów obowiązującego w dacie wydania decyzji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 140, poz. 906). Część opisowa zawiera jedynie odległości wymagane prawem, a nie odległości faktycznie istniejące. Projekt budowlany dokończenia budowy budynku mieszkalnego nie spełnia wymogów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. u. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.). Organ za konieczne uznał rozważenie obowiązku wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do art. 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.), od którego to obowiązku odstąpił Wójt Gminy. Wojewoda zobowiązał organ I instancji do wnikliwego rozpatrzeni zebranego materiału dowodowego i uzupełnienia o brakujące dokumenty. W skardze do Sądu skarżąca J. K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] jako niesprawiedliwej i wskazała, że decyzja Wójta Gminy, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę była zasadna i powinna stać się ostateczna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja była poprzedzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2004r. sygn. akt SA/Rz 2536/02, którym Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2002r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego. Stosownie do art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Innymi słowy, kiedy mowa o "sprawie" chodzi w danym wypadku o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki indywidualne określonego podmiotu (lub podmiotów) oraz administracji publicznej podlegają kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów materialnego prawa administracyjnego. Ocena prawna jest wiążąca, o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Należy zatem przyjąć, że traci ona moc wiążącą jedynie w razie zmiany ustawy; w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy; a także po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie. Zmiany te, jeśli wystąpią po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny, mogą również spowodować wszczęcie na wniosek strony lub z urzędu nowego postępowania administracyjnego w sprawie. W zaskarżonej decyzji Wojewoda uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem skarżącej. Okoliczność tę Sąd uznał jako zmianę stan faktycznego sprawy, co skutkuje tym, że przestała wiązać ocena prawna wyrażona w powołanym na wstępie wyroku Sądu. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji noszącej datę [...] kwietnia 2005r. nakazując uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazał na artykuł 39 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. nr 15, poz. 139 ze zm.), która obowiązywała w dacie wydania decyzji przez organ I instancji – [...] lipca 2002r. Należy zauważyć, że powołana ustawa została uchylona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), która weszła w życie 11 lipca 2003r., zatem obowiązywała już w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (terminologia wg nowej ustawy) winna być prowadzona na podstawie nowej ustawy przy wykazaniu, że nie została wydana w tej sprawie żadna decyzja orzekająca co do istoty sprawy. Kwestią, która wysuwa się na plan pierwszy jest sprawa zakresu przedmiotowego niniejszej sprawy, który winien wynikać z treści wniosku jak i ustalonego stanu faktycznego sprawy, który może mieć istotne znaczenie dla prawidłowego wskazania organu właściwego rzeczowo do prowadzenia niniejszej sprawy. Bezspornym jest, że skarżąca rozpoczęła budowę na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 1973r. znak: [...] Powiatowej Rady Narodowej, wykonała obiekt do stanu surowego z płytą stropową nad piętrem bez dachu, a następnie na okres około 15 lat przerwała budowę. Stosownie do art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016, ze zm.) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata (ust.1). Rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach określonych w ust. 1 i art. 36 a ust. 2 może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 3 (ust. 2 art. 37). Z przepisu art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego wynika, że organem właściwym do wydawania decyzji na podstawie art.51 Prawa budowlanego jest w I instancji powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Z dyspozycji art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, z uwagi na przerwanie procesu inwestycyjnego przez skarżącą wynika, że kontynuacja robót budowlanych będzie możliwa na podstawie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Sąd za prawidłowe uznał samo rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, którą uchylono decyzję organu I instancji, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Natomiast argumenty uzasadnienia tak faktycznego jak i prawnego nie czynią zadość standardom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Trzeba zauważyć, że w powołanym na wstępie wyroku, Wojewódzki Sądu Administracyjny w Rzeszowie nakazał jednoznacznie wyjaśnić, w jaki sposób zostało zakończone postępowanie, które toczyło się przed organami nadzoru budowlanego. Za niewystarczającą Sąd uznał odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lutego 2005r. znak: [...], z treści którego wynika, ze obecnie nie jest prowadzone przez ten organ postępowanie odnoszące się do budowy budynku mieszkalnego przez J. K. Inspektorat prowadził postępowanie, rozpoczęte 2000r., a zakończone 2002r. Z pisma tego w żaden sposób nie wynika, jakie zapadło rozstrzygnięcie. Wyjaśnienie tych dwóch kwestii to jest sposobu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz ustalenie zakresu przedmiotowego postępowania ze względu na określenie właściwości rzeczowej organu może mieć istotny wpływy na wynik rozstrzygnięcia. Sad uznał, ze został naruszony art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż orany prowadzące postępowanie nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy, czyn naruszyły obowiązek prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Kasacyjny charakter decyzji uzasadnia również przyjęcie przez organ, gdyby się okazało, że jest on właściwy do prowadzenia postępowania uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, celem zachowania zasady dwuinstancyjnego postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Treść decyzji o warunkach zabudowy będzie miała istotne znaczenie na wynik rozstrzygnięcia Wskazane naruszenia prawa w zakresie niedostatków uzasadnienia wobec kasacyjnego charakteru decyzji przy zmianie okoliczności faktycznych sprawy nie miały wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.