II SA/Rz 54/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...], znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie cofnięcia równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, ze zm.), art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58, ze zm.) oraz § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że W. S. będąc funkcjonariuszem Komendy Rejonowej Policji [...] otrzymywał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Z dniem 31 lipca 2004 r. został zwolniony z Policji zgodnie z orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. w związku z uznaniem go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczeniem do II grupy inwalidów. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji, właściwy dla miejsca zamieszkania W. S., przyznał mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 sierpnia 2004 r. W dniu [...] maja 2005 r. ten sam Komendant wydał decyzję, którą cofnął uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 12 maja 2005 r. i stwierdził utratę mocy decyzji własnej z dnia [...] listopada 2004 r. przyznającej tenże równoważnik. Za motywy takiego rozstrzygnięcia uznał wejście w życie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które uchyliło § 8 rozporządzenia znajdujący zastosowanie w stosunku do emerytów i rencistów Policji. Na skutek odwołania W. S. Komendant Wojewódzki Policji uchylił decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] maja 2005 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na uchybienia formalne. Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. Komendant Powiatowy Policji stwierdził: * wygaszenie decyzji własnej Nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. przyznającej W. S. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, * cofnięcie W. S. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powołał się na wskazania organu II instancji zawarte w decyzji kasacyjnej, zgodnie z którymi w przypadku utraty prawa do równoważnika rencisty policyjnego nie stosuje się przepisów o cofnięciu uprawnień. Można je zastosować wówczas, gdy policjant (emeryt, rencista) przestał spełniać warunki określone rozporządzeniem lub też zmienił się jego stan rodzinny. W przypadku W. S. nie zaszła żadna z tych okoliczności. Zaistniały natomiast okoliczności dające podstawę do wygaszenia decyzji w oparciu o art. 163 k.p.a. Przepis ten umożliwia zmianę lub uchylenie decyzji, na mocy której strona nabyła prawo także w innych przypadkach i na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 Dziale II k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Takim przepisem szczególnym pozbawienia uprawnień do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Również od tej decyzji odwołał się W. S., podnosząc brak podstaw do wydania decyzji. Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) zapewnia funkcjonariuszom zwolnionym ze służby i uprawnionym do policyjnej emerytury lub renty poza innymi świadczeniami - także prawo do lokalu mieszkalnego. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy, a więc rozdział 8 ustawy o Policji, zwłaszcza zaś art. 92. Wydane na podstawie zawartego w tym przepisie upoważnienia ustawowego rozporządzenie dotyczy jedynie określenia wysokości i szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego, nie wyznacza natomiast uprawnionych do przyznania równoważnika, bowiem ten zakres reguluje ustawa. Z tego względu przepisy rozporządzenia zmieniającego z 6 kwietnia 2005 r. nie są przepisami szczególnymi w rozumieniu art. 163 k.p.a., ponieważ eliminując emerytów i rencistów spośród uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego, jako akt prawny niższego rzędu łamią regulacje ustawowe. Komendant Wojewódzki Policji nie uwzględnił tego odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację decyzji pierwszoinstancyjnej co do szczególnego charakteru przepisów rozporządzenia, konkludując, że rozporządzenie w sprawie równoważnika, wypełniając delegację ustawową z art. 92 ustawy o Policji uwzględnia podmioty uprawnione do jego otrzymania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydając rozporządzenie w dniu 28 czerwca 2002 r. zarządził w § 8, że przepisy tego rozporządzenia stosuje się również do emerytów i rencistów policyjnych, natomiast w dniu 6 kwietnia 2005 r. wprowadził zmiany polegające m. in. na wykreśleniu § 8, eliminując tym samym z kręgu podmiotów uprawnionych do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego emerytów i rencistów policyjnych. Z tego względu odwołujący z dniem wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego, tj. z dniem 12 maja 2005 r. utracił prawo do pobierania równoważnika pieniężnego. W. S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie, przywrócenie prawa do równoważnika, wypłatę zaległej kwoty, zasądzenie kosztów postępowania i nadanie wyrokowi klauzuli wykonalności. Skarżący podtrzymuje stanowisko zawarte w odwołaniu dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 92 ustawy poprzez uregulowanie w rozporządzeniu kwestii pobierania przez emerytów i rencistów policyjnych równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zakres podmiotowy reguluje w sposób jednoznaczny art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. W takiej sytuacji, w ocenie skarżącego, rozporządzenie z dnia 6 kwietnia 2005 r. nie spełnia kryteriów właściwych dla przepisów szczególnych w rozumieniu art. 163 k.p.a., ponieważ: 1) eliminuje emerytów i rencistów spośród uprawnionych do otrzymywania równoważnika pieniężnego i jako akt prawny niższego rzędu łamie regulacje ustawowe, 2) uchylenie § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wykracza poza ramy upoważnienia określonego ustawą o Policji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów admnistracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych łub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, będący przedmiotem niniejszej sprawy przyznany został skarżącemu w dniu 25.11.2004 r. w związku z orzeczeniem Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w W. uznającym go za całkowicie niezdolnego do służby w Policji i zaliczeniem do II grupy inwalidów. W dacie wydania decyzji przyznającej równoważnik obowiązywało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918) - zwane dalej rozporządzeniem z 28.06.2002 r. Jego § 8 stanowił, że przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Delegację do wydania tegoż rozporządzenia zawierał art. 92 ust. 2 ustawy o Policji upoważniający ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do orzekania w sprawach równoważnika, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania. Wskazanie w § 8 rozporządzenia emeryta i rencisty policyjnego mieściło się zatem w upoważnieniu ustawowym do uwzględnienia "podmiotów uprawnionych" do otrzymania równoważnika. Stan prawny w tym zakresie uległ zmianie na skutek uchylenia § 8 rozporządzenia z 28.06.2002 r. , rozporządzeniem zmieniającym z dnia 6 kwietnia 2005 r. Weszło ono w życie 12 maja 2005 r., przy czym nie zawiera przepisów przejściowych. W tej sytuacji kontrowersje budzi okoliczność, czy uchylenie § 8 wpływa na sytuację prawną tych emerytów i rencistów, którzy w dacie wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego z 6 kwietnia 2005 r. pobierali równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Komendant Wojewódzki Policji wyraził pogląd, że z datą uchylenia § 8 rozporządzenia z 28.06.2002 r. zaistniała przesłanka do wygaśnięcia decyzji przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, a podstawą takiego rozstrzygnięcia winien być art. 163 k.p.a. Komendant wskazał, że zgodnie z tym przepisem organ administracji państwowej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. W ocenie organu takim przepisem szczególnym jest § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6 kwietnia 2005 r., uchylający § 8 rozporządzenia z 28.06.2002 r. Poglądu tego nie można zaaprobować z kilku powodów. Po pierwsze organ blednie wskazał przepisy k.p.a. Instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji (organy posługują się sformułowaniem "wygaszenia") unormowana została nie w art. 163 k.p.a., lecz w art. 162 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji obowiązany jest stwierdzić jej wygaśnięcie w 2 przypadkach -kiedy decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, drugi przypadek zachodzi wtedy, gdy decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W decyzji przyznającej równoważnik pieniężny nie określono żadnego warunku, a zatem przypadek określony w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. w ogóle nie ma zastosowania. Nie zachodzą również przesłanki z pkt 1 cyt. przepisu - decyzja w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie stała się bowiem bezprzedmiotowa. W doktrynie przyjmuje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek" (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 1996, s.750-751). Nie została też spełniona druga z przesłanek z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.- żaden z przepisów prawa nie nakazuje stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej równoważnik, a należy podkreślić, że nakaz wynikający z przepisów prawa musi być wyraźny. Pozbawienie skarżącego prawa do równoleżnika nie leży w jego interesie, organ zaś nie wykazał, by takie rozstrzygnięcie było zgodne z interesem społecznym. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie ma też zastosowania art. 163 k.p.a, na który powołuje się organ. Przepis ten reguluje możliwość zmiany łub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne. Zgodnie z przyjętym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem art. 163 k.p.a. nie stanowi podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej uprawniającej. Pełni on jedynie funkcję "swoistego zwornika pomiędzy procesową instytucją "uchylenia decyzji" a materialnoprawną instytucją "cofnięcia uprawnienia", której następstwem jest również utrata bytu prawnego decyzji uprawniającej" ( wyrok NSA z dnia 16 maja 1991 r., SA/Wr 371/91, OSP 1991/11/268, z glosą J. Borkowskiego, OSP 1992/2/29). Jako materialnoprawną podstawę organy wskazują § 1 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6 kwietnia 2005 r., który uchyla § 8 rozporządzenia z 28.06.2002 r. Ani ten, ani żaden inny przepis rozporządzenia zmieniającego nie przewiduje jednak możliwości uchylenia czy zmiany decyzji przyznającej równoważnik, a tym samym nie daje podstaw do zastosowania art. 163 k.p.a. Takiej podstawy nic można też wywieść z rozporządzenia z 28.06.2002 r.. Jego § 6 przewiduje co prawda wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień do dotychczas przyznanego równoważnika, ale wyłącznie w tych wypadkach, kiedy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 lub zmienił się jego stan rodzinny. Przypadki wymienione w § 1 ust. 1 dotyczą sytuacji faktycznych związanych z posiadaniem lokalu mieszkalnego, nie dotyczą natomiast zmiany stanu prawnego. Brak stosownych przepisów przewidujących możliwość uchylenia czy zmiany decyzji przyznającej równoważnik bądź cofnięcia przyznanego równoważnika skłania do konstatacji, że emeryci i renciści policyjni, którzy przed 12 maja 2005 r. uzyskali ostateczną decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zachowują prawo do mego pomimo zmiany stanu prawnego dokonanego rozporządzeniem zmieniającym z dnia 6 kwietnia 2005 r. Stanowisko takie Sąd wywodzi z wykładni systemowej, znajdującej oparcie w zasadach legislacji. Zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy (rozporządzenia) na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw (rozporządzeń) dotychczasowych (§ 30 ust. 1 w zw. z § 132). W przepisach tych rozstrzyga się w szczególności czy zachowane zostają uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne (§ 30 ust. 2 pkt 3). Skoro zatem ustawodawca nie uregulował kwestii zachowania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych, oznacza to, że chciał te uprawnienia zachować. Przemawia za tym również zasada ochrony praw nabytych, wywodzona z klauzuli państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP . Nie ma ona wprawdzie absolutnego charakteru, co podkreśla w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny, ale dokonywanie od mej odstępstw możliwe jest tylko w sytuacjach szczególnych, gdy przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami (wyrok TK z dnia 15 września 1998 r., K. 10/98, OTK 1998/5/64). Z zasadą ta związana jest też zasada niedziałania prawa wstecz (Iex retro non agit) w takim zakresie, w jakim spowodowałaby ona pogorszenie sytuacji prawnej obywatela. W sytuacji zatem, kiedy przepisy szczególne nie nakazują cofnięcia przyznanych wcześniej uprawnień ani nie przewidują możliwości zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej konkretne uprawnienia, nie ma podstaw do ich pozbawienia. Nadmierne przy tym należy, że podobne stanowisko zajął tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Rz 677/05, oddalając skargę na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, który uchylił w całości decyzję organu I instancji w sprawie "wygaszenia" decyzji przyznającej równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i umorzył postępowanie I instancji (wyrok z dnia 26 stycznia 2006 r., nie publ.). Choć Sąd nie sporządzał uzasadnienia tego wyroku, to jego sentencja pozwala na stwierdzenie, że zaaprobował rozstrzygnięcie organu II instancji. Reasumując Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy prawa materialnego - § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a także przepis postępowania - art. 163 k.p.a., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, korzystając z przytoczonego na wstępie unormowania zawartego w art. 135 P.p.s.a., Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. a) i lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także decyzję kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2005 r. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec faktu, iż skarżący z uwagi na przedmiot sprawy zwolniony był od uiszczenia wpisu sądowego, a nie zgłosił żadnych innych wydatków, Sąd w oparciu o art. 200 w zw. z art. 210 § 1 P.p.s.a. nie orzekł o kosztach sądowych. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie rozpatrzyć odwołanie W. S. i wydać odpowiadające prawu rozstrzygnięcie, mając na względzie ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.