II SA/Rz 54/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu -skargę oddala- Przedmiotem skargi J.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że M. i W.P. wystąpili do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zadania inwestycyjnego polegającego na budowie ziemnego stawu rybnego w zabudowie zagrodowej w ich gospodarstwie rolnym położonym we W. o pow. 600 m2 (40 m x 15 m, głębokości do 2 m) na terenie działki nr 592. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizie stanu faktycznego, a także po uzgodnieniu decyzji ze: Starostą Powiatowym w [...] w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w odniesieniu do obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz Zarządem Dróg Powiatowych w [...], w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego drogi powiatowej [...] relacji "Od drogi [...]", ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla objętego wnioskiem zamierzenia. Uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). W odwołaniu od decyzji J.P. zarzucił niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, błędną ocenę zgłoszonych zastrzeżeń do planowanej lokalizacji stawu, zawartych w jego pismach dotyczących zasadności budowy stawu rybnego na gruntach o najwyższej klasie bonitacyjnej. Zakwestionował milczące uzgodnienie przez Starostę [...] w odniesieniu do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Zarzucił, że w uzasadnieniu decyzji brak jest wzmianki, że planowana inwestycja służyć będzie gospodarstwu rolnemu, brak też zarządzenia o średniej wielkości gospodarstwa rolnego w Gminie [...] Powyższe braki wskazują, że w sposób nieuzasadniony zniesiona została zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz. 1257, dalej "k.p.a." ) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w całości podtrzymał stanowisko organu I instancji. Podkreślił, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisami szczególnymi. Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w aft. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., z tym jednak zastrzeżeniem, że warunku dobrego sąsiedztwa, o jakim stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa. Organ pierwszej instancji posiadał informację, że wnioskodawcy prowadzą gospodarstwo rolne pow. 4,6624 ha, przy czym średnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy wynosi 2,45 ha. Jest to ustalenie własne organu niewymagające potwierdzenia w formie zarządzenia. Istotne jest także, że objęty wnioskiem teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wygasłym 31 grudnia 2003 r. znajdował się na terenie projektowanej zabudowy zagrodowej o symbolu realizacyjnym F162MR. W tej sytuacji uzasadnionym było ustalenie przez organ pierwszej instancji jako rodzaju zabudowy "zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym" dla stawu rybnego. Przepisy ustawy Prawo wodne, Prawo budowlane oraz Prawo geologiczne i górnicze nie definiują pojęcia stawu do hodowli ryb. Jednakże pojęcia te funkcjonują w praktyce. W piśmiennictwie fachowym pod pojęciem staw rozumie się sztuczny zbiornik wodny, znacznie płytszy od jeziora, nie mający strefy głębinowej; za stawy uważa się takie zbiorniki, które zostały sztucznie wykonane przez obwałowanie i które zasila woda z rzeki, potoku lub opadów atmosferycznych (R. Prawocheński, Rybactwo stawowe PWRiŁ 1986). Decyzja ta nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych, lecz jest jednym z dokumentów, który należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę na następnym etapie postępowania inwestycyjnego. Dlatego odnosząc się do zarzutów odwołującego organ wyjaśnił, że decyzja taka nie narusza tych praw oraz nie rodzi praw do terenu i może być wydana praktycznie każdemu, kto o nią wystąpi bez konieczności legitymowania się prawem do terenu. Podjęcie decyzji nie wymaga bowiem zgody właścicieli terenów objętych inwestycją bądź z nią graniczących. Decyzja taka nie przesądza jeszcze o tym, że zamierzenie nią objęte będzie realizowane, więc nie zawiera unormowań w zakresie konkretnej lokalizacji obiektu ani jego kształtu. Nie rozstrzyga również zagadnień techniczno – budowlanych ani związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Kwestie te należą bowiem do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2017 poz. 1332 ) i ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. 2017 poz. 1566). Organ odwoławczy wskazał także, że uzgodnień dokonano prawidłowo w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się za dokonane. Jak wynika z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na tle istniejącego zagospodarowania terenów w sąsiedztwie działki objętej postępowaniem spełniona została zasada kontynuacji funkcji terenu. Teren inwestycji użytkowany jest rolniczo i zabudowany budynkiem mieszkalnym. W sąsiedztwie znajdują się gruntu rolne, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa. Teren posiada dostęp do drogi publicznej - drogi powiatowej nr [...] istniejącym zjazdem indywidualnym. Teren inwestycji ma powierzchnię 0,5724 ha i użytkowany jest zgodnie z ewidencją gruntów jako grunty rolne zabudowane klasy Br-RII oraz grunty orne klasy RH i Rllla. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. 2017, poz. 1161) gruntem rolnym są grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa. Nie dochodzi do wprowadzenia nowej funkcji. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy grunty pod stawami rybnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa, mają charakter gruntów rolnych. Działalność zaś, polegająca na hodowli ryb jest działalnością rolniczą, dlatego budowa stawu rybnego nie wymaga uzyskania zgody ha wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J.P. zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez niewłaściwe niezastosowanie poprzez przyjęcie, że działka nr 592 nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, art. 7 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2017.1161) przez niezastosowanie poprzez przyjęcie, że usytuowanie na w/w działce projektowanego stawu nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, pkt 7 Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.2016.1034) przez niezastosowanie poprzez przyjęcie iż projektowana na w/w działce inwestycja stanowi staw rybny, 2) przepisów prawa procesowego - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji naruszającej prawo, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niezastosowanie i zaniechanie uchylenia w/w decyzji Wójta Gminy [...] i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w/w działki Mając na względzie wskazane zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych. Wskazał, że legalna definicja stawu do hodowli ryb znajduje się pkt 7 Załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W załączniku tym określono cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych. W pkt 7 stwierdzono, że "do gruntów pod stawami zalicza się grunty pod zbiornikami wodnymi (z wyjątkiem jezior i zbiorników zaporowych z urządzeniami do regulacji poziomu wód), wyposażonymi w urządzenia hydrotechniczne nadające się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb, obejmujące powierzchnię ogroblowaną wraz z systemem rowów oraz tereny przyległe do stawów i z nimi związane, a należące do obiektu stawowego." Ta definicja określa cechy stawu przeznaczonego do hodowli ryb, których spełnienie nie spowoduje utraty rolniczego charakteru gruntu. Aby więc działka nr 592, na której planuje się usytuowanie inwestycji określonej w zaskarżonej decyzji nie utraciła charakteru gruntu rolnego, projektowany staw musi spełniać przesłanki określone w tymże załączniku. Musi być wyposażony w urządzenia hydrotechniczne nadające się do chowu, hodowli i przetrzymywania ryb. M. i W.P. planują wybudowanie stawu pozbawionego ww. cech, a więc stawu innego, mającego cechy zbiornika wodnego. Powoływana w zaskarżonej decyzji definicja stawu jest na tyle szeroka, że obejmie swoim zakresem staw o cechach wskazanych wyżej jak i inne zbiorniki wodne. Tymczasem, aby zachować rolny charakter gruntu planowany staw winien spełniać przesłanki określone ww. załącznikiem do rozporządzenia. Ustawa z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych do gruntów rolnych zalicza m.in. grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (art. 2 ust.1 pkt 2). Nie definiuje jednak pojęcia stawu rybnego przez co należy dla celów związanych ze stosowaniem ustawy wskazaną wyżej definicję z załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Należy zauważyć, że projektowany staw służyć może innym celom niż potrzeby rolnictwa. W takiej zaś sytuacji projektowana inwestycja spowoduje utratę charakteru rolnego charakteru działki nr 592 a to może nastąpić jedynie po spełnieniu warunków i procedur określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych to jest uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (nie zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki z ust. 2a art. 7 ustawy choćby z uwagi na odległość od drogi publicznej, która jest większa niż 50 m. czy powierzchnię przekraczającą 0,5 ha). Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa przesłanki wydania prawidłowej decyzji o warunkach zabudowy. Wśród tych przesłanek (których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji) jest określny w pkt 4 ust. 1 art. 61 brak wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie skarżącego uzyskanie takiej zgody ze względu na charakter projektowanej inwestycji jest konieczne a więc nie jest możliwe wydanie zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast nieobowiązujący miejscowy plan nie był poprzedzony taką zgodą. Art. 54 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (mający zastosowanie w myśl art. 64 ust. 1 ustawy) wymaga wcześniejszego uzgodnienia inwestycji z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym wypadku ze Starostą [...]. W takiej sytuacji jedynie Kolegium mogło zakwestionować owe milczące uzgodnienie jako organ II instancji. Jest to rażące naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania a zwłaszcza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. winna zostać uchylona a organ winien orzec co do istoty sprawy odmawiając wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ewentualnie, przy uznaniu zebranego materiału dowodowego za niewystarczający, Kolegium winno na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić ją i przekazać do ponownego rozpoznania Wójtowi Gminy [...], gdyż jego decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (owo milczące uzgodnienie doprowadziło do wydania decyzji naruszającej wskazane w pkt 1 przepisy prawa materialnego). W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa stawu rybnego w ramach zagrody rolnej na terenie działki nr 592 we W.". Prawo zabudowy i zagospodarowania terenu jest publicznym prawem podmiotowym stanowiącym jedną z form emanacji prawa własności nieruchomości. Jego realizacja nie jest jednak dowolna, gdyż musi przebiegać z poszanowaniem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Wynika to z treści art./ 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wg tego przepisu, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W razie braku planu zagospodarowania przestrzennego, a z taką sytuacją mamy do czynienia odnośnie działki nr 592 we W., której dotyczy postępowanie. Każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji – warunków zabudowy – art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydając decyzję o warunkach zabudowy organ zobligowany jest rozważyć relację interesu prywatnego inwestora do interesu publicznego, który wyraża określone, zobiektywizowane wartości, wspólne dla społeczności sąsiedzkiej wobec nieruchomości objętej postępowaniem – art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 4 u.p.z.p., a wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy. Przyjęta przez ustawodawcę struktura postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzasadnia wniosek, że powinna być wydana, jeżeli zostaną spełnione łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Pozytywna weryfikacja wniosku pod kątem oznacza, że planowana zmiana zagospodarowania terenu koresponduje z wartościami, które podlegają ochronie. Ocena taka dotycząca konkretnego zamierzenia na terenie konkretnej działki winna być dokonana z uwzględnieniem rozporządzenia. Teren inwestycji położony jest w północno – wschodniej części miejscowości W. na gruntach użytkowanych rolniczo. Teren inwestycji posiada powierzchnię 0,572 ha i użytkowany jest zgodnie z ewidencją gruntów jako grunty rolne. Inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 4,6624 ha. Średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie [...] wynosi 2,45 ha, a więc powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy. Teren ten to obszar zabudowy zagrodowej. Tak był oznaczony w wygasłym w grudniu 2003 r. miejscowym planie przestrzennego zagospodarowania. Zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. przepisu tego nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W związku z powyższym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dla tego zamierzenia nie jest zobligowany do przeprowadzenia analizy pod kątem badania parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy (wyrok z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1649/15). Uwzględnienie wniosku o wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy wymaga również zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 5 ustawy). Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż planowany staw rybny to grunty orne klasy RII i RIIIa i wymagana zgoda w zakresie zmiany ich przeznaczenia nie jest zasadna. Zmiana przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze – to ustalenie innego niż rolniczy sposób użytkowania gruntów rolnych – art. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie "gruntami rolnymi" w rozumieniu ustawy są "grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa". Teren ten nie znajduje się na obszarze zagrożonym powodzią, również nie są to tereny objęte formami ochrony przyrody. Decyzja o warunkach zabudowy została pozytywnie uzgodniona z Zarządem Dróg Powiatu [...]. Decyzja zawiera analizę będącą jej częścią tekstową oraz załącznik graficzny sporządzony na kopii właściwej mapy zasadniczej. Zarzuty odwołania wskazujące na braki procesowe oraz brak odniesienia się do zasady dobrego sąsiedztwa nie zasługują na uwagę. Zarzuty skargi zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego są nieuzasadnione. Podnoszone w uzasadnieniu skargi okoliczności dotyczące konieczności wyposażenia stawu rybnego w urządzenia hydrotechniczne, o których mowa w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa nie mają zastosowania na etapie rozpoznawania wniosku o warunki zabudowy Nie ma zastosowania również przepis art. 7 ust. 2 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozdział 2 tej ustawy zatytułowany jest "ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne", natomiast z definicji gruntów rolnych (art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy) wynika, iż grunty rolne to również grunty pod stawami rybnymi. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń prawa, które brałby pod uwagę z urzędu. Z tych względów na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd skargę oddalił.