II SA/Rz 540/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu zażalenia Z. G. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy utrzymał je w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 17 pkt 1, art. 106 i art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6, ust.5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), określanej dalej jako "u.p.z.p." oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), powoływanej następnie jako "u.o.r.l.". Rozstrzygnięcia powyższe zapadły w następujących okolicznościach faktycznych. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2014 r. Starosta [...] odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czterech garaży wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą oraz nowego zjazdu. Akt ten został uchylony postanowieniem SKO z dnia [...] grudnia 2014 r. Nr [...], które zarzuciło brak wyjaśnienia, czy teren inwestycji objęty był zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu miejscowego, który utracił moc obowiązującą 1 stycznia 2004 r., jak też nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Starosta [...] ponownie odmówił dokonania uzgodnienia, które to rozstrzygnięcie także zostało uchylone przez SKO postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. z uwagi na ponowne niewłaściwe ustalenie zakresu podmiotowego postępowania. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Starosta [...] odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czterech garaży wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą oraz nowego zjazdu na nieruchomości składającej się z działki nr 306 w miejscowości P. wraz z podziałem nieruchomości. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 25 maja 2013 r, weszła w życie zmiana ustawy u.o.l.r. W świetle nowego brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 zmienionej ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Zmiany przeznaczenie tychże gruntów (tj. wymagających wskazanej zgody) dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] utracił ważność 31 grudnia 2003 r. Zgodnie z nim, działka, której dotyczy niniejsza sprawa tj. nr 306 leży w części północnej na terenie oznaczonym na planie literą "RP" – tereny strefy produkcji rolnej oraz w części południowej oznaczonej "1MRj" – tereny budownictwa mieszkaniowego zagrodowego i jednorodzinnego. Z kolei w stosunku do gruntów stanowiących użytki IV-VI nie wymaga się zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Z. G. nie zgadzając się z treścią powyższego rozstrzygnięcia złożył na nie zażalenie. Zwrócił uwagę, że cześć południowa działki nr 306 to teren posiadający zgodę Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia z gruntów rolnych na budowlane i przeznaczona jest w miejscowym planie jako teren budownictwa mieszkaniowego zagrodowego i jednorodzinnego (oznaczenie 1MRj"). Teren ten sięga ok. 135-140 metrów od granicy z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] w głąb parceli i przechodzi w teren w części północnej parceli oznaczonej jako "RP" tj. tereny użytków rolnych stanowiących grunt klasy IV i nie wymagający zgody Ministra Rolnictwa na zmianę jego przeznaczenia. Oba obszary tzn. południowy ("1MRj") i północny ("RP") wzajemnie się zazębiają na długości ok. 10 metrów. Składający zażalenie podkreślił, że wszystkie obiekty kubaturowe objęte wnioskiem zlokalizowane są na gruncie klasy IV. Ponadto, uwidoczniona w koncepcji zagospodarowania terenu dla czterech budynków droga dojazdowa to istniejąca droga gruntowa, służąca aktualnie do przejazdu ciężkich maszyn rolniczych do obróbki gruntu oraz transportu ziemiopłodów. Działka nr 306 nie posiada zaś innych dojazdów alternatywnych. Z. G. podniósł także, iż decyzją z dnia 22 czerwca 2014 r. Wójt Gminy [...] ustalił warunki zabudowy dla jednego budynku mieszkalnego wraz z droga dojazdową i zjazdem z drogi krajowej, co sugeruje włączenie całej parceli nr 306 do terenów budowlanych. SKO utrzymało w mocy zakwestionowane postanowienie Starosty [...] wskazując, że bez wątpienia teren inwestycji pokrywa się z granicami działki nr 306 w P., dla której brak jest aktualnego planu miejscowego, zaś teren objęty inwestycją – z uwagi na wystąpienie użytków klasy III – wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a zgoda taka obejmująca cały teren inwestycji nie istniała w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Dokonując bowiem analizy przedmiotowej działki w kontekście mapy zasadniczej Kolegium stwierdziło, że jej część południowa sklasyfikowana jako użytek klasy III w poprzednio obowiązującym planie przeznaczona była pod zabudowę, co sugerowałoby, że była objęta zgoda właściwego ministra na zmianę przeznaczenia z rolnego na nierolnicze. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniu strony, część użytku rolnego tj. "środkowa" część działki, sklasyfikowanego jako użytek rolny klasy III, przeznaczony był na produkcję rolniczą, a w związku z tym cała działka nie była objęta zgodą ministra na zmianę przeznaczenia. SKO stwierdziło, że wobec ustalenia, że teren przedmiotowej inwestycji obejmujący całą działkę nr 306 w P. obejmuje w części również użytek rolny klasy III, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nie był objęty zgoda przy uchwalaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego, nie jest możliwe pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla niniejszego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium podało, że nie zasługują one na uwzględnienie. Warunki zabudowy mogą być bowiem ustalane w kilku odrębnych decyzjach dla różnych zamierzeń inwestycyjnych. Decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., na którą powołuje się strona objęła inny kontur działki – wyłącznie jej część północną (kontur ABC), a na dodatek użytek klasy IV, nie powodowała tym samym włączenia całej parceli do gruntów budowlanych. Poza tym obowiązywały wówczas regulacje prawne dotyczące przedmiotowej materii. Także fakt posadowienia obiektów budowlanych wyłącznie na użytku klasy IV nie może mieć przesądzać o wydaniu pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawie. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy odnosi się do objętej wnioskiem działki jako całości, nie zaś tylko tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, zwłaszcza, że projektowany jest również podział tej działki i konturem A-F objęta jest cała działka nr 306. Organ zwrócił także uwagę, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie możliwość realizacji przedsięwzięcia na działce, nie określając natomiast dokładnego położenia inwestycji na tej działce. W konsekwencji, na tym etapie nie rozstrzyga się, która cześć działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie na wskazane postanowienie Kolegium Z. G. wskazał, że aktualizacja koncepcji zagospodarowania działki w obecnym kształcę pozostawia cześć działki stanowiącą grunt kategorii III w dotychczasowej formie użytkowania jako grunty rolne, z wyjątkiem tylko niewielkiego pasma, stanowiącego w obecnych warunkach drogę dojazdową gruntową do przejazdu ciężkich maszyn rolniczych, a jednocześnie mającą stanowić drogę dojazdową do projektowanych obiektów mieszkalnych. Skarżący podkreślił, że na wykorzystanie istniejącego przejazdu gruntowego po działce nr 306 wyrażona została przez Wójta Gminy [...] zgoda w decyzji o warunkach zabudowy z dnia 22 czerwca 2010 r. Ze względu na fakt, że decyzja ta posiada moc obowiązującą, powinna być brana pod uwagę przy wydawaniu kwestionowanego obecnie postanowienia. Wnoszący skargę podkreślił także, iż decyzja ta podjęta została przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a zatem zmiana ta – zgodnie z zasadą niedziałania prawa wstecz – nie powinna mieć zastosowania do tejże prawomocnej decyzji. Strona skarżąca zwróciła nadto uwagę, że wniosek dotyczący budowy jednego budynku w konturze ABC dotyczył również budowy drogi dojazdowej oznaczonej konturowo w obrycie GDEF oraz przebudowy istniejącego zjazdu na drogę krajową nr [...]. Poza tym, zarówno ten wniosek, jak i wspomniana nowelizacja u.o.r.l. nie dotyczy zmiany sposobu użytkowania całej działki nr 306, lecz rozwiązań częściowych w granicach tej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli działalności administracji publicznej stanowi zgodność z prawem m. in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym – art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), określanej dalej jako "P.p.s.a.". W ramach tej kontroli sąd bada, czy zaskarżony akt narusza prawo materialne czy też procesowe w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie takiego naruszenia obliguje do uchylenia kwestionowanego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1), zaś uznanie skargi za bezzasadną skutkuje koniecznością jej oddalenia (art. 151 P.p.s.a.). Sprawując kontrolę sąd nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przepis art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. daje sądowi przy uwzględnieniu skargi uprawnienie do stwierdzenia nieważności postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], które po rozpoznaniu zażalenia Z. G. na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy utrzymało je w mocy. Jako podstawę rozstrzygania organów wskazały one przepisy art. 17 pkt 1, art. 106 i art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6, ust.5, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), oraz w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 ze zm.), powoływanej następnie jako "u.o.r.l.". Przepisy te przewidują, że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po dokonaniu uzgodnienia między innymi z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wśród których w punkcie 4 wymieniono brak wymagalności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęcie go zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Z kolei przepis art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym zgody takiej udziela w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zgodnie z wnioskiem inwestora jego zamiar inwestycyjny dotyczy budowy 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, 4 garaży wolnostojących wraz z niezbędną infrastrukturą oraz nowego zjazdu na nieruchomości stanowiącej działkę nr 306 położonej w miejscowości P., gmina [...]. W świetle znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wypisu z rejestru gruntów działka nr 306 w P. stanowi w części użytek rolny III klasy. W takiej sytuacji, z uwagi na brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 i 2 u.o.r.l., do jej przeznaczenia na cel nierolniczy koniecznym jest jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, po uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, na cel nierolniczy. Okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania jest fakt, że aktualnie nie ma opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym. W takiej sytuacji przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, kiedy teren wymagający zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm.). Znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy wskazuje, że wbrew stanowisku inwestora, część użytku rolnego tj. "środkowa" część działki nr 306, sklasyfikowanego jako użytek rolny klasy III, przeznaczony był na produkcję rolniczą w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 28 lipca 1993 r. nr [...] (który utracił moc prawną z dniem 1 stycznia 2004 r.), a w związku z tym cała działka nie była objęta zgodą ministra na zmianę przeznaczenia. Sąd w pełni aprobuje stanowisko organów, że wobec ustalenia, że teren przedmiotowej inwestycji obejmujący całą działkę nr 306 w P. obejmuje w części również użytek rolny klasy III, który wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nie był on objęty zgodą przy uchwalaniu poprzednio obowiązującego planu miejscowego, nie jest możliwe pozytywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla niniejszego przedsięwzięcia. Zarzuty skarżącego dotyczące wcześniejszego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla innego budynku na przedmiotowej działce nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem tamta decyzja nie jest przedmiotem kontroli Sądu. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, dlatego Sąd nie dopatrzył się podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Orzeczenie Sądu znajduje podstawę prawną w przepisie art. 151 P.p.s.a.