II SA/Rz 541/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Zarębska-Kobak Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi W. T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] odmawiającą wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego pozwolenia z terenu nieruchomości o nr ew. [...] w J. będącej własnością W. T. W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 148 i art. 149 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z 20.11.2008 r. W. T. zwróciła się do Burmistrza Gminy o podjęcie działań w sprawie usunięcia drzew i krzewów z jej działki nr ewid. [...] w J. przez sąsiada E. M., bez wymaganego pozwolenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Burmistrz Gminy umorzył postępowanie w tej sprawie, wyjaśniając, że usunięcie lub zniszczenia drzewa lub krzewu bez wymaganego pozwolenia podlega karze pieniężnej, ale wówczas, gdy jest dokonane przez właściciela lub posiadacza nieruchomości. Z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie usunięcia drzew dokonał sąsiad E. M., bez zgody i wiedzy właściciela, nie naliczono administracyjnej kary pieniężnej i umorzono postępowanie. W dniu 17.03.2009 r. W. T. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją ostateczną z dnia [...] grudnia 2008 r., powołując się na przyczynę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazując, że ze względu na swoją nieobecność z powodu wyjazdu do syna nie brała udziału w postępowaniu. Po rozpatrzeniu tego wniosku Burmistrz Gminy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wznowienie postępowania jest instytucją przewidzianą dla weryfikacji wadliwej decyzji ostatecznej wyłącznie z przyczyn przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. W przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Termin do złożenia podania o wznowienie z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W. T. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wycięcia drzew 2.12.2008 r., uczestniczyła również w oględzinach na działce gdzie zostały wycięte drzewa, a w dniu 22.12.2008 r. otrzymała decyzję Burmistrza Gminy, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Organ stwierdził wobec tych okoliczności, że W. T. brała udział w postępowaniu jako strona. Jednocześnie organ wskazał, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął 5.01.2009 r., natomiast W. T. złożyła wniosek 15.03.2009 r. a więc po terminie przewidzianym w art. 148 k.p.a. W odwołaniu do tej decyzji W. T. zarzuciła, że organ I instancji zajął się wyłącznie terminem, a nie meritum sprawy. Odwołująca podniosła, że sąsiad E. M. wkroczył na jej nieruchomość i wyciął bez jej zgody 7 sztuk drzew, w związku z czym powinien ponieść karę. Z odwołania wynika, że sąsiad ma ustaloną prze sąd służebność drogi koniecznej, jednakże odwołująca podkreśla, że wykonanie tej drogi wymaga jej obecności. Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ przypomniał, że przy wznowieniu postępowania w pierwszej kolejności organ bada dopuszczalność wznowienia z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych oraz kwestie zachowania terminu. Ocena, czy przyczyny wznowienia istotnie wystąpiły może być dokonana dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W rozpatrywanej sprawie organ odmówił wznowienia postępowania w drodze decyzji, wskazując, że, W. T. brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., a zatem bezpodstawnie dokonał oceny czy została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże według Kolegium uchybienie to nie może mieć wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia, gdyż dokonane przez organ I instancji ustalenia jednoznacznie wskazują na zaistnienie przesłanek uzasadniających odmowę wznowienia postępowania. W. T. dowiedziała się o decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r., 22.12.2008 r., bowiem w tym dniu otrzymała decyzję, natomiast wniosek o wznowienie złożyła 16.03.2008 r., a zatem po upływie 1-miesięcznego terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a. Uchybienie ustawowego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania powoduje, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją jest niedopuszczalne, prawidłowe było więc wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania (w tym zakresie Kolegium powołało się na orzecznictwo sądowoadministracyjne). Odnosząc się do żądań odwołującej o ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy usunięcia drzew wyjaśniło, że sprawa ta została już ostatecznie rozstrzygnięta, a ewentualne ponowne jej rozpatrzenie mogłoby mieć miejsce wyłącznie w sytuacji uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r. w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania. W. T. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie, nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Zarzuciła, że wszystkie wydane w sprawie decyzje naruszają prawo i jej dobra osobiste. Niezrozumiałym dla skarżącej jest fakt, że gdyby to ona jako właścicielka działki wycięła drzewa bez pozwolenia to poniosłaby karę, natomiast jeśli zrobił to sąsiad – pozostaje on bezkarny. Wyraziła też obawę, że takie załatwienie sprawy wzbudzi w sprawcy wycięcia drzew poczucie bezkarności, które może skutkować podejmowaniem innych bezprawnych działań przeciwko jej prawu własności. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd wskazanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Zaskarżona decyzja orzeka o odmowie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją umarzająca postępowanie w sprawie usunięcia drzew i krzewów bez wymaganego pozwolenia. Problematykę wznowienia postępowania, jednego z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulują przepisy art. 145 – 152 k.p.a.. Na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszej fazie następuje wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc ustalenie, czy występują formalne podstawy wznowienia. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe, zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Podstawową kwestią na tym etapie jest ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania albo – w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – od podmiotu, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc jest stroną, dalej zbadanie czy wniosek został złożony w ściśle określonym w art. 148 k.p.a. terminie. Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a., natomiast rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa lub też odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej). Słusznie podkreśla organ w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że w decyzji o odmowie wznowienia postępowania, wydawanej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie można oceniać merytorycznie zasadności przesłanek wznowienia wskazanych przez wnioskodawcę. Kwestie zasadnicze jakie powinna rozstrzygać tego rodzaju decyzja to przesłanki podmiotowe oraz zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie, w przypadkach gdy wznowienie następuje na żądanie strony. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że skarżąca, która zwróciła się w dniu 16.03.2009 r. (data nadania na poczcie) do Burmistrza Gminy o wznowienie postępowania, uchybiła terminowi z art. 148 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (wyrok NSA z dnia 6.07.2006 r., sygn. akt II OSK 976/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.06.2008 r., I SA/Wa 1740/07, System Orzecznictwa LEX NR 489207, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28.05.2008 r., LEX Nr 400689). W przypadku skarżącej, która żądała wznowienia z powodu braku swojego udziału w postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zastosowanie ma § 2 art. 148 k.p.a., a więc 1-miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ta data jest w rozpatrywanej sprawie bezsporna, albowiem skarżąca otrzymała kwestionowaną decyzję Burmistrza Gminy z dnia [...] grudnia 2008 r. o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia drzew i krzewów bez wymaganego pozwolenia, w dniu 22.12.2008 r., co potwierdza jej własnoręczny podpis na oryginale tej decyzji znajdującym się w aktach sprawy (k.6 akt administracyjnych I instancji). Organy orzekające w sprawie prawidłowo zatem oceniły, że podanie o wznowienie złożone 16.03.2009 r. zostało wniesione po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. i w konsekwencji zastosowały art. 149 § 3 k.p.a., odmawiając wznowienia postępowania. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd był związany granicami sprawy, stąd też nie mógł odnieść się do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości wydania źródłowej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie usunięcia drzew i krzewów. Uznając, iż bark jest podstaw do uwzględnienia skargi, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.