II SA/Rz 542/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Robert Sawuła WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 18 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) – zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.000,00 zł oraz kosztów postępowania egzekucyjnego w wysokości 68,00 zł. Postanowienie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny: Pismem z dnia 14 października 2003 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Mieszkaniowej w P. zawiadomiło Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o fakcie zabudowania przez W. J. balkonu, przy wejściu do lokalu nr 9, przy ul. G. 15 w P., pomimo braku zgody właściciela budynku. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło powyższe informacje, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Nr [...] nakazał W. J., celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, przedłożyć wskazane decyzją dokumenty, w terminie 3 miesięcy, od daty kiedy decyzja stanie się ostateczna. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. nakazał W. J. dokonanie rozbiórki dokonanej przez nią obudowy balkonu (decyzja z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] ). Decyzja ta, na skutek wniesienia odwołania z uchybieniem terminu stała się ostateczna. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. upomnieniem z dnia [...] lutego 2006 r., doręczonym W. J. w dniu [...] marca 2006 r., przypomniał wyżej wymienionej o ciążącym na niej obowiązku wykonania nakazu zawartego w decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewywiązania się przez W. J. z nałożonego na nią obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], działając na podstawie art. 119, 121 § 2 i 4, 122 oraz art. 64a § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym ( Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm. ), nałożył na W. J. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000,00 zł oraz obciążył ją kosztami postępowania egzekucyjnego w wysokości 68,00 zł, wzywając ją równocześnie do wyrównania należności w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia. Powyższą decyzję przesłano W. J. wraz z tytułem wykonawczym nr 4/2006. W terminie otwartym do wniesienia zażalenia przez W. J., zażalenie złożyli W. i A. J. W pisemnych motywach swojego stanowiska zwrócili się z prośbą o umorzenie nałożonej na nich grzywny, ze względu na ciężką sytuację majątkową i rodzinną. Podali również, że rozbudowy balkonu dokonali celem poprawienia warunków życia swojej pięcioosobowej rodziny, zmuszonej do egzystowania w 27,20 m2 mieszkaniu. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przedmiotem swojego postępowania uczynił zażalenie, natomiast odnośnie wniosku o umorzenie postępowania, pouczył iż właściwym do rozpoznania takiego wniosku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. Postanowieniem z dnia[...] kwietnia 2006 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku A. J., wskazując, że nie posiada on przymiotu strony, zaś postanowieniem zaś z [...] kwietnia 2006 r., Nr [...], wydanym po rozpoznaniu zażalenia W. J. utrzymał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2006 r. w mocy. W uzasadnieniu wskazał, iż w sprawie zastosowano prawidłowo środek egzekucyjny. Orzeczona, jednorazowa grzywna została prawem przewidziana w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego przepisami prawa budowlanego, a jej wysokość mieści się w granicach uznania administracyjnego, przewidzianego w art. 121 § i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym i jest odpowiednia do rangi przewinienia. Niezadowolona z takiego rozstrzygnięcia W. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Poddała w wątpliwość stanowisko organu w sytuacji gdy wykonana przez nią zabudowa znajduje się na mapach i planach geodezyjnych. Jak wskazuje zgodę na nią wyraził konserwator zabytków, a także inni mieszkańcy, którzy podobnie jak ona wykonali takie zabudowy, ale nie zostali obciążeni karami grzywny. W związku z czym wnosi o umorzenie nałożonej na nią grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania i podtrzymał zajęte przez siebie stanowisko. Sąd pominął oświadczenia A. J. złożone na rozprawie w dniu 18 lipca 2008 r., jako, że pomimo pouczenia go o obowiązku przedłożenia, w terminie 7 dni, pełnomocnictwa do reprezentowania żony W. J., nie uczynił tego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2004 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą. Do uchylenia decyzji zobowiązują sąd takie przewinienia organu jak: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 P.p.s.a. W przypadku gdy postępowanie dotknięte jest jedną z wad, o których mowa w art. 156 k.p.a., sąd jest obowiązany stwierdzić nieważność zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, a w przypadkach przewidzianych w k.p.a. stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Dokonując kontroli decyzji w tym zakresie, jak również biorąc pod uwagę podniesione w skardze zarzuty, Sąd nie znalazł podstaw do jej uchylenia, stwierdzenia nieważności, czy też stwierdzenia naruszenia prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że sprowadzają się one do kwestionowania zasadności decyzji administracyjnych, z których wynika obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, czyli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], nakazującej dokonanie rozbiórki obudowy balkonu I piętra, stanowiącego ciąg komunikacyjny do mieszkania nr 9, w budynku mieszkalnym nr 15 przy ul. G. w P. Skarżąca twierdzi bowiem, że nakazywanie jej rozbiórki, w sytuacji gdy w wielu mieszkaniach kamienicy występują podobne zabudowy jest niesprawiedliwe i niezasadne, ponadto zwraca się by tak jak inni mogła nie płacić nałożonej na nią "kary", by orzeczona wobec niej grzywna została umorzona. Na tym etapie wymaga wyjaśnienia, że przedmiotem niniejszego postępowania są wyłącznie postanowienia organów w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. obowiązku. Decyzja zaś nakładająca ten obowiązek nie została wydana w granicach sprawy i z tego też względu nie podlega kontroli sądu. Ponowne badanie zgodności z prawem tych decyzji nie jest dopuszczalne, a w postępowaniu egzekucyjnym wprost wyłączone, poprzez treść art. 29 § 1 ustawy. Na marginesie stwierdzić należy, że zainicjowane w niej postępowanie odwoławcze zakończyło się prawomocnym orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie oddalającym skargę na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Również nie podlega rozważaniu kwestia ewentualnego umorzenia nałożonej grzywny, gdyż ten wniosek wykracza poza granice niniejszego postępowania i jest rozpoznawany na gruncie odrębnego postępowania, o czym skarżąca była pouczona w toku postępowania administracyjnego. Z tych też względów podnoszone w skardze zarzuty nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia je poprzedzającego. Pomijając zatem podniesione w skardze zarzuty, stosownie do treści wspomnianego wcześniej art. 134 P.p.s.a. , Sąd poddał postanowienie kontroli pod względem zgodności z prawem materialnym, pod względem dochowania wymaganej prawem procedury a także respektowania reguł kompetencji. Również ta analiza nie wykazała uchybień, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Postępowanie egzekucyjne w administracji zostało uregulowane w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Ma ono na celu doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku, to jest spowodowanie, aby zobowiązany zachował się w sposób zgodny z treścią nałożonego na niego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca nie wykonała czynności nałożonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...] nakazującej rozbiórkę obudowy balkonu, zatem podjęte przez organy czynności zmierzające do jego wykonania są w pełni uzasadnione. Również sposób realizacji nie budzi wątpliwości. Zasadą postępowania egzekucyjnego jest stosowanie najłagodniejszego środka egzekucyjnego- art. 7 § 2 ustawy. W niniejszym postępowaniu, jako że jego przedmiotem były obowiązki o charakterze niepieniężnym organ egzekucyjny mógł zastosować jeden ze środków wskazanych w art. 1a pkt 12 lit.b : grzywnę bądź wykonanie zastępcze, które polega na zleceniu wykonania czynności innej osobie na koszt zobowiązanego. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Nałożenie przez organ grzywny, niewątpliwie stanowi dla skarżącej środek mniej dotkliwy aniżeli wykonanie zastępcze, zatem zasada stosowania środka najłagodniejszego została zachowana. Wysokość w jakiej organ może nałożyć grzywnę została natomiast określona w art. 121 § 2 ustawy, zgodnie z którym nie może być ona wyższa niż 10.000 zł, w stosunku do osób prawnych 50.000 zł. W przypadku gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego prawa budowlanego organ nakłada grzywnę jednorazowo – art. 121 § 4 ustawy. Ustawodawca wprowadził zatem jedynie górne granice wysokości grzywny pozostawiając organowi ustalenie jej wysokości w granicach uznania administracyjnego. Nie oznacza to, że ustalenie wysokości tej grzywny może być zupełnie dowolne. Pozostawienie w tym zakresie swobody jest konieczne z punktu widzenia różnorodności sytuacji, których ustawodawca nie jest w stanie z góry przewidzieć. Rolą organu jest nałożenie grzywny, która nie będzie dla strony nadmiernie uciążliwa a przyczyni się do wykonania nałożonego obowiązku. Wymierzona w niniejszym postępowaniu grzywna w kwocie 2.000 zł, mieści się w dolnych granicach, zatem brak jest podstaw do przyjęcia, że jest zbyt wysoka. Zaskarżone postanowienie jak też postanowienie je poprzedzające nie budzą wątpliwości, także pod względem formalnym. Przed wydaniem postanowienia organ skierował do skarżącej upomnienie, przypominając o nałożonym na nią obowiązku wykonania nakazu rozbiórki obudowy balkonu oraz pouczając o skutkach jego niewykonania. Ponadto zalegające w aktach sprawy tak tytuł wykonawczy jak i postanowienie o nałożeniu grzywny są zgodne z art 27, art. 122 § 1 i § 2 ustawy. Treść postanowienia zawiera elementy wymienione w art. 122, w szczególności wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o możliwości ściągnięcia jej w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, wezwanie do wykonania obowiązku określonego tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z pouczeniem o wykonaniu zastępczym. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i z tego powodu na mocy art. 151ustawy P.p.s.a. oddalił ją