II SA/Rz 542/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. i M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących J. S. i M. S. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.S. i M.S. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dalej "WINGiK" z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wnioskiem z dnia 23 lipca 2015 r. sprecyzowanym w pismach z dnia 5 sierpnia 2015 r. oraz z dnia 8 września 2015 r. J.S. wystąpiła do Starosty [...] o dokonanie aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków, polegającą na wykreśleniu z bazy ewidencyjnej budynku mieszkalnego o nr 24 znajdującego się na działce nr 404/4 położonej w obrębie L. gmina .... wskazując, iż budynek ten został rozebrany. Jako podstawę dokonania żądanej zmiany, zainteresowana przedłożyła kserokopię: zgłoszenia o przystąpieniu do rozbiórki z dnia [...] maja 2015 r., oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, opis zakresu i sposobu prowadzenia prac rozbiórkowych, a także kopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem budynku przewidzianego do rozbiórki. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta [....] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmówił dokonania aktualizacji operatu zgodnie z żądaniem wnioskodawcy stwierdzając, iż nie mogą one stanowić podstawy do dokonania żądanej zmiany. Podał, że w oparciu o "zgłoszenie o przystąpieniu do rozbiórki" w kartotece budynku dokonano jedynie zmiany statusu budynku mieszkalnego nr 24 z "wybudowany" na "do rozbiórki". W odwołaniu od decyzji Starosty K. J. i M.S. zarzucili organowi I instancji niewywiązanie się z obowiązku utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. W ocenie odwołujących dla usunięcia z bazy danych ewidencyjnych budynku, dla którego zgłoszona została rozbiórka, nie jest wymagana dokumentacja geodezyjna i niezasadne jest żądanie Starosty dotyczące przedłożenia takiej dokumentacji. W wyniku rozpatrzenia odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a.") oraz art. 20 ust. 1, art. 7 b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm., dalej "P.g.ik."), a także przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 542 ze zm., dalej "rozporządzenie) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych, których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., dalej "P.b."), do których zalicza się również rozbiórkę obiektu budowlanego. Zasadnie zatem organ zażądał od skarżących przedłożenia stosownej dokumentacji geodezyjnej (a nie powykonawczej) po dokonanej rozbiórce. Nie znajduje uzasadnienia także zarzut niewywiązania się przez organ z obowiązku utrzymania operatu w stanie aktualności, bowiem w myśl § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie jedynie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Nieprzedłożenie stosownej dokumentacji uzasadniało wydanie decyzji odmownej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję J.S. i M.S. zażądali uchylenia decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania i zarzucili naruszenie następujących przepisów: art. 7, art. 77 § 1, art. 89 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 22 ust. 2 i ust. 3 P.g.ik. oraz § 44 pkt 2 rozporządzenia. W ocenie skarżących organ I instancji działając z urzędu winien był dokonać aktualizacji operatu w zakresie dokonanej rozbiórki. Przedłożona dokumentacja była wystarczająca do wprowadzenia żądanych zmian w operacie celem realizacji obowiązku utrzymania go w aktualności, wynikającego z art. 22 ust. 1 P.g.ik. w zw. z § 44 pkt 2 rozporządzenia. Zarzuciła organowi nieprawidłowe zastosowanie art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.ik. z którego wynika, że starosta nakłada na podmioty obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej, ale tylko wtedy gdy uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, a ponadto wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej zawierającej stosowne uzasadnienie, a nie zwykłego pisma, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Ponadto dla rozbiórki budynku nie jest obowiązkowe sporządzenie "stosownej" dokumentacji ani wykazu zmian danych ewidencyjnych ponieważ dane te podlegają usunięciu z bazy, a to nie wymaga sporządzenia dokumentacji geodezyjnej. W razie wątpliwości co do dokonanej rozbiórki organ mógł przeprowadzić rozprawę administracyjną w terenie dla potwierdzenia zaistniałych faktów oraz sporządzić protokół oględzin stosownie do § 45 ust. 2 oraz § 45 pkt 7 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została uwzględniona, bowiem okazała się zasadna. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie decyzja WINGiK o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu L., gminy [...], polegającej na usunięciu z bazy danych ewidencyjnych, po dokonanej rozbiórce, budynku mieszkalnego nr 24 zlokalizowanego na działce nr 404/4, stanowiącej własność J. i M.S. Organ odwoławczy uznając za zasadne stanowisko organu I instancji o niewywiązaniu się przez skarżącego z obowiązku przedłożenia przez skarżących opracowania geodezyjno - kartograficznego z aktualizacji działki, w ocenie organu koniecznego do wprowadzenia wnioskowanych zmian w operacie, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnić na wstępie wypada, iż podstawą wprowadzania wpisów, w tym także ich zmian w ewidencji gruntów i budynków są regulacje P.g.ik. W myśl art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 oraz ust. 2b tej ustawy, aktualizacja operatu ewidencyjnego odbywa się z urzędu lub na wniosek i następuje w drodze czynności materialno-technicznej lub w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast według § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 z późn. zm.; dalej zwane "Rozporządzeniem"), aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi; ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; wyeliminowania danych błędnych. Art. 24 ust. 2a P.g.ik. rozróżnia sytuacje, w których aktualizacja danych następuje z urzędu od sytuacji kiedy do uruchomienia postępowania aktualizacyjnego niezbędny jest wniosek strony. Po myśli art. 24 ust. 2a pkt 1 P.g.ik. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji, natomiast po myśli art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.ik. na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Podmiotami o których mowa art. 20 ust. 2 pkt 1 są co do zasady właściciele nieruchomości. Art. 24 ust. 2b P.g.ik. wyodrębnia 2 sposoby aktualizacji danych: w drodze czynności materialno - technicznej i w drodze decyzji. Aktualizacji danych w drodze czynności materialno - technicznej dokonuje się na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców (art. 24 ust. 2b pkt 1). Natomiast w art. 24 ust. 2b pkt 2 P.g.ik. ustawodawca przewidział dla pozostałych sytuacji formę decyzji administracyjnej. Wprowadzone przez przytoczone regulacje podziały są o tyle ważne, że służą w przedmiotowej sprawie rozróżnieniu dwóch zasadniczych kwestii. Otóż w ocenie Sądu odrębną sprawą jest aktualizacja danych w zakresie planowanej rozbiórki domu, której organ ewidencyjny zobligowany był dokonać z urzędu i w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do rozbiórki, a odrębną jest aktualizacja danych polegająca na usunięciu z ewidencji gruntów i budynków informacji o tym budynku wskutek dokonania jego rozbiórki. Pierwsze z postępowań ma charakter uproszczony, nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i znajduje umocowanie w art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 2 P.g.ik. w zw. z art. 30 i 31 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm., dalej "P.b.") w zw. z § 63 ust. 2 pkt c Rozporządzenia. Bezspornym jest bowiem, że w przedmiotowej sprawie skarżący na podstawie zgłoszenia z dnia 13 maja 2015 r. dokonanego Staroście [...] w dniu 16 czerwca 2015 r. zamierzali przystąpić do rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr 24 posadowionego na ich działce oznaczonej nr 404/4 położonej w miejscowości L. gmina [...]. Do zgłoszenia dołączone zostały oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania , nieruchomością na cele budowlane oraz opis zakresu i sposobu prowadzenia prac rozbiórkowych. Nie jest przez strony kwestionowane, że organ nie wnosił sprzeciwu od tego zgłoszenia. Zatem w świetle powołanych wyżej regulacji organ zobligowany był do wprowadzenia (co też uczynił) w ewidencji gruntów i budynków zmian wynikających ze wskazanego wyżej zgłoszenia wyłącznie w uzasadnieniach decyzji, w zakresie określenia statusu budynku w myśl § 63 ust. 2 pkt c Rozporządzenia, jako przeznaczonego do rozbiórki. Z kolei żądanie skarżących polegające na usunięciu z ewidencji informacji dotyczących budynku wobec dokonania jego rozbiórki, w ocenie Sądu, nie mieści się katalogu sytuacji kiedy aktualizacja danych odbywa się z urzędu ani nie spełnia przesłanek do zakończenia go w formie czynności materialno - technicznej. Zatem słusznie organy przyjęły, że aktualizacja ewidencji lub jej odmowa w zakresie wprowadzenia powyższych danych wymagała wniosku strony, przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji uwzględniającej wniosek bądź odmownej w trybie art. 24 ust. 3 c P.g.ik. Wniosek skarżących złożony został w trybie art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.ik., którego uzupełnieniem jest art. 22 ust. 2 tej ustawy. Po myśli tej regulacji podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (tu właściciele nieruchomości), zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian, przy czym obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Żadne z tych wyłączeń nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Zatem postępowania administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżących organy zobligowane były prowadzić zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, a więc także zgodnie z regułami postępowania wyjaśniającego, określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Sąd obowiązany był podzielić stanowisko skarżących co do naruszenia przez organy przepisów k.p.a. obligujących do należytego gromadzenia i wnikliwej oceny materiału dowodowego oraz należytego uzasadnienia decyzji administracyjnej. Pierwszy z powołanych przepisów ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, którą kierować winny się organy rozpoznające sprawę i jest uzupełniony treścią art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organy winny w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. obowiązkiem organów jest wyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym, jakie fakty uznał za udowodnione oraz wskazanie dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a w uzasadnieniu prawnym wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organy uchybiły tym obowiązkom bowiem nie ustaliły czy w istocie doszło do rozbiórki budynku objętego wnioskiem skarżących. Wbrew stanowisku organu w powyższym zakresie w sprawie nie miał zastosowania przepis szczególny w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego, tj. art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.ik., po myśli którego jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, a różnica ta jest skutkiem robót budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 7 P.b. Roboty budowlane, o których mowa w ostatnio powołanym przepisie to m.in. rozbiórka budynku. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do takiego jego rozumienia, że obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji danych może być nałożony wyłącznie na podstawie decyzji i tylko w sytuacji, gdy nie ma innej możliwości uzyskania tych danych. Zdaniem Sądu dokonanie przez organy orzekające w sprawie oceny czy w istocie dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków odpowiadają stanowi rzeczywistemu, tj. czy budynek widniejący w ewidencji został rozebrany mogło nastąpić przy zastosowaniu reguł ogólnych prowadzenia postępowania dowodowego przy uwzględnienie środków dowodowych zawartych w k.p.a., bez konieczności nakładania na skarżących obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej. W oparciu o art. 75 w zw. z art. 85 w zw. z art. 89 § 2 k.p.a. organy winny przeprowadzić rozprawę administracyjną celem dokonania oględzin przedmiotowej działki udokumentowanych następnie protokołem oraz ewentualnie dokumentacją zdjęciową i ustalić powyższą okoliczność - kluczową dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Nałożenie na skarżących obowiązku opracowania dokumentacji geodezyjnej, naruszało powyższe przepisy oraz art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.ik. tym bardziej, że działanie takie wiązałoby się z przedłużeniem postępowania i obciążaniem ich dodatkowymi kosztami, które nie były niezbędne do poniesienia, naruszając ukonstytuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Inną kwestią jest forma w jakiej organ może nałożyć na strony obowiązek określony w art. 22 ust. 3 pkt 1 P.g.ik. Ustawa przewiduje dla tej czynności formę decyzji administracyjnej, której organ w niniejszej sprawie nie zastosował. Rację przy tym należy przyznać organom orzekającym w sprawie, że na podstawie przedłożonej dokumentacji organ nie mógł stwierdzić czy skarżący w istocie dokonali objętej zgłoszeniem rozbiórki, bowiem samo zgłoszenie o zamiarze przystąpienia do rozbiórki nie dowodzi jeszcze tego, że rozbiórka została dokonana. Z powyższych przyczyn z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 85, art. 89 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 22 ust. 2 i ust. 3 P.g.ik. co miało wpływ na wynik sprawy WSA uchylił zaskarżoną decyzję WINGiK i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zadaniem organu pierwszej instancji będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o wytyczne wynikające wprost z treści niniejszego uzasadnienia.