II SA/Rz 542/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik WSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi E. M. i R. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 marca 2025 r. nr I-III.7721.1.6.2025 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia dotyczącego zabudowy balkonu uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 20 grudnia 2024 r. nr AR-P.6743.953.2024.JB2. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji") z 13 marca 2025 r. nr I-III.7721.1.6.2025, wydana w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że [...] listopada 2024 r. EM i RS (dalej: "skarżący") zgłosili Prezydentowi Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") wykonanie robót budowlanych polegających na zabudowie balkonu mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. [...]. W zgłoszeniu wskazano, że zabudowa polegać będzie na montażu profili aluminiowych oraz wypełnieniu ich szkłem hartowanym. Decyzją z [...] grudnia 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] wniósł sprzeciw w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu wnioskowanej zabudowy balkonu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, decyzją z 12 marca 2025 r. nr I-III.7721.1.6.2025 Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organy podały, że zabudowa balkonu nie stanowi robót budowlanych, które zostały zwolnione w art. 29 – art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 418) – dalej: "p.b.", z obowiązku uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że ich realizacja, stosownie do ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 p.b., wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zabudowa balkonu w budynku mieszkalnym stanowi bowiem przebudowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. i dotyczy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, co z kolei wyklucza możliwość zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) p.b. Jednocześnie wskazano, że brak jest również podstaw do zakwalifikowania zabudowy balkonu jako robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, czyli robót wskazanych w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. W § 14a ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. z 1999 r. Nr 74, poz. 836 z późn. zm.) wskazano bowiem, że na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii. Ze wskazanej regulacji wynika zatem dopuszczalność instalowania określonych urządzeń. Przepis ten nie może jednak stanowić podstawy do zmiany kwalifikacji pojęciowej tych robót oraz drogi prawnej ich realizacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EM i RS wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie: 1. art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn zm.) – dalej: "k.p.a." poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędną kwalifikację robót budowlanych jako wymagających uzyskania pozwolenia na budowę; 2. art. 3 pkt 7a p.b. poprzez nieprawidłową kwalifikację planowanych robót budowlanych i błędne przyjęcie, że stanowią one przebudowę obiektu, podczas gdy stanowią instalowanie urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 p.b.; 3. art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492). W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy ocenie legalności zaskarżoną decyzję w granicach wyżej wskazanych Sąd stwierdzi, że skarga okazała się zasadna. Sąd nie podzielił stanowiska organów, że zaistniała podstawa prawna do wniesienia sprzeciwu, wskazana w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu I instancji w kontekście zadeklarowanego zamierzenia inwestycyjnego. W ocenie Sądu analiza zgłoszenia wraz z materiałem dowodowym i ustaleniami faktycznymi w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że nie zachodzi, wymieniona w art. 30 ust. 6 ust. 1 p.b. podstawa do wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący zgłosili w trybie art. 30 ust. 2 w zw. z ust. 4d p.b. zamiar wykonania zabudowy logii w systemie bezramowym – system copal Frameless (osłona balkonu) tj. profile aluminiowe z wypełnieniem ze szkła hartowanego gr.6mm w budynku wielorodzinnym na działce nr [...]. Planowana zabudowa ma mieć charakter przesuwny o wysokości 1,20. Profile aluminiowe, na których ma być wykonana zabudowa zostaną zamocowane wkrętami od dołu do istniejącej loggii, a od góry do płyty żelbetowej, stanowiącej strop kolejnej kondygnacji. W skardze skarżący oświadczyli, że na żadnym etapie postepowania administracyjnego, również w zgłoszeniu nie wskazali, że planowana przesłona będzie montowana do płyty stropowej loggii wyższej kondygnacji. Wskazali natomiast na szkicu do zgłoszenia, że będzie za zainstalowana szyna pomiędzy pochwytem barierki na balkonie przynależnym do ich mieszkania, a blendą balkonu kondygnacji wyższej, która jest zamocowana do dołu barierki balkonu wyższej kondygnacji. Skarżący zarówno w skardze i na rozprawie w Sądzie wyjaśnili, że do pochwytu barierki oraz do blendy zostaną zamontowane szyny jezdne, między którymi będą umieszczone panele szklane przesłony, między którymi będą niewielkie odstępy, a zatem przesłona nie będzie jednolita, ciągła. Prześwity będą również między barierkami, a blendą i stropem, co nie zmieni funkcji użytkowej balkonu. Organ I instancji podał, że opisane w sentencji decyzji roboty budowlane nie są ujęte w katalogu budowy i robót budowlanych wymienionych w art. 29 p.b., jako zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog obiektów, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę ma charakter zamknięty. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda przyjął, że zadeklarowane roboty budowlane należy zakwalifikować do przebudowy zgodnie z art. 3pkt 7a p.b., a dla przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych obowiązuje wymóg uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ taka przebudowa dotyczy zasadniczych elementów bezpieczeństwa i konstrukcji. Projektowane roboty będą miały wpływ na układ obciążeń konstrukcyjnych budynku (m.in. strop) oraz parametry izolacyjności cieplnej przegród budowlanych, co wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że opisane przez inwestorów zamierzenie inwestycyjne polegające na wykonaniu przesłon z kilku oddzielnych tafli szkła o wysokości 1,20 m (bez zachowania ich jednolitości i ciągłości) umieszczonych w szynach zamontowanych na barierce balkonu inwestorów i blendzie wykonanej z blachy na dolnej barierce balkonu znajdującego się nad balkonem inwestorów nie odpowiada definicji przebudowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a p.b. Zgodnie z tym przepisem, przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Sąd stwierdza, że planowane przez skarżących zamierzenie inwestycyjne nie spowoduje zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Rezultatem wykonanych robót budowlanych nie będzie tez powstanie stałej ściany szklanej, tworzącej zewnętrzną przegrodę. Zainstalowane elementy zabudowy balkonu będę przesuwne i złożone z kilku elementów szklanych, umieszczonych na szynach. Zaplanowane roboty budowlane nie doprowadziły do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest położony. Roboty te, nie będą też ingerować w elementy konstrukcyjne obiektu, w tym stropu wyższej kondygnacji, znajdującego się nad balkonem skarżących. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. nr 74, poz. 836 ze zm. dalej: "rozporządzenie") w ust. 2 § 14a określono, ze na budynku mieszkalnym wielorodzinnym mogą być instalowane urządzenia związane z użytkowaniem budynku lub mieszkania, jak: kraty, żaluzje, rolety, zabudowy balkonów i loggii. W przepisach prawa budowlanego brak jest definicji zabudowy, a inwestycji polegającej na zabudowie balkonu i logii nie ma w katalogu art. 29 – 31 p.b., dlatego też, to faktyczny zakres planowanych do wykonania robót budowlanych będzie decydował o zastosowaniu prawnej formy realizacji tej zabudowy, która może być oceniona jako przebudowa (lub nawet rozbudowa) lub polegać na instalowaniu. Kwalifikacja zamierzenia budowlanego będzie decydowała o tym, czy wymagane będzie pozwoleniem na budowę, zgłoszenie wykonania robót budowlanych, czy też nie będzie wymagana żadna zgoda budowlana. Z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) p.b. wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę , natomiast wymaga zgłoszenia, o który mowa w art. 30, wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego. Z art. 29 ust. 4 pkt 2 lit. b) p.b. wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu krat na obiektach budowlanych, z wyłączeniem instalowania krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego. Przywołane wyżej przepisy prowadzą do wniosku, że z dopuszczonych w § 14 a ust. 2 rozporządzenia, urządzeń do instalowania na budynku mieszkalnym wielorodzinnym, ustawodawca procedurą zgłoszenia określoną w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit b p.b. objął instalowanie krat. Zabudowa balkonu i loggii nie wymaga pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Możliwość takiej zabudowy wynika wprost z powyższego przepisu, który w sytuacji braku odmiennych unormowań, a w szczególności braku ustawowej definicji zabudowy balkonu i loggii należy interpretować w oparciu o pojęcia słownikowe. Użyte w tym przepisie zwroty instalowanie urządzeń, zabudowa balkonu i logii należy rozumieć w ten sposób, że zamontowane urządzenia stanowią o powstaniu zabudowy balkonu i loggii. Zabudowa jest oczywiście pojęciem szerszym niż instalowanie, które odnosi się do określonych urządzeń budowlanych, zdefiniowanych w pkt 9 art. 3 Prawa budowlanego. Obejmując dyspozycją § 14a ust. 2 ww. rozporządzenia "zabudowę balkonów i loggi" i nie definiując tej zabudowy normodawca stworzył możliwość dowolnego jej kształtowania, byleby w jej wyniku nie doszło do zmiany parametrów użytkowych danego obiektu budowlanego (budynku) a więc jego rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 7.02.2019r., II SA/Sz 1309/18, dostępny w cbosa). Nie można zatem zgodzić się z zajętym w niniejszej sprawie stanowiskiem przez organy obu instancji, że wskazany w zgłoszeniu zakres robót stanowi rozbudowę obiektu budowlanego w wyniku zmiany jego parametrów użytkowych. Taka sytuacja mogłaby nastąpić jedynie w wyniku połączenia loggii z pomieszczeniem mieszkalnym, co skarżący w zgłoszeniu jednoznacznie wykluczył. W tym stanie rzeczy uznać należało, że w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa do realizacji zgłoszonych robót w oparciu o pozwolenie na budowę, wobec czego wniesiony przez organ I instancji sprzeciw, jak również utrzymująca go w mocy decyzja organu II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 6 p.b. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.