II SA/Rz 544/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej T. M. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 544/12 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO" lub "Kolegium") odmówiło "stwierdzenia nieważności decyzji tymczasowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] września 1967 r. dokumentu nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1955 r." W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało przepisy art. 157 § 3 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (teks jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Z uzasadnienia decyzji wynika, że podstawę wszczęcia postępowania nadzorczego stanowiło podanie T. M. Strona, powołując się na przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. domagała się stwierdzenia nieważności decyzji tymczasowej Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, z dnia [...] lutego 1959 r. w przedmiocie zwolnienia tymczasowego R. W. jako repatrianta do czasu wydania decyzji głównej od płacenia zaliczki na poczet ceny nabycia gospodarstwa w L. nadanego na podstawie dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1955 r. nr [...] oraz decyzji wymienionego organu z dnia [...] września 1967 r. w przedmiocie zwolnienia R. W. bez rozrachunku i oszacowania za nadzielone gospodarstwo rolne w B., nadane dokumentem nadania ziemi nr [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. Strona podała, że decyzje te wydane zostały na podstawie przepisów art. 12 ust. 1 i art. 13 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą i osadnictwem rolnym (t. j. Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78, dalej: "dekret"), który wszedł w życie 29 kwietnia 1955 r. Powołane przepisy stanowiły, że repatriantów, którzy stosownie do umów międzynarodowych mieli otrzymać nieruchomości w zamian za nieruchomości pozostawione poza granicami Państwa, zwalniało się bez rozrachunku i oszacowania z obowiązku uiszczenia ceny nabycia nadanych im nieruchomości państwowych, jeżeli nieruchomości te zostały im nadane przed wejściem w życie dekretu lub jeżeli wniosek o nadanie nieruchomości złożyły do dnia 31 grudnia 1957 r. Tymczasem nadanie ziemi R. W. dokonano orzeczeniem Powiatowej Komisji Ziemskiej [...] z dnia [...] grudnia 1955 r. nr [...]. W ocenie strony miało to świadczyć o niemożliwości zwolnienia R. W. z obowiązku uiszczenia ceny nabycia, a przez to wymienione decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Strona podkreślała również znaczną dysproporcję pomiędzy nieruchomością nadaną R. W., a pozostawioną na Ukrainie. W ocenie organu wnioskodawczyni była legitymowana do wystąpienia z żądaniem jako następca prawny (wnuczka) adresata decyzji – R. W. Następstwo prawne wykazała złożonym do akt sprawy postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Zgłoszony interes prawny strony związany jest z realizacją roszczenia odszkodowawczego za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami kraju (tzw. mienie zabużańskie) w postępowaniu zawisłym przed Wojewodą [...] na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle stanowiska Wojewody strona nie może zrealizować prawa do rekompensaty, ponieważ to miało zostać dokonane na rzecz jej poprzedników prawnych wymienionymi decyzjami Prezydium Powiatowej Rady Narodowej. Mieli oni wyrazić zgodę na przyznanie im nieruchomości w kraju, za nieruchomości pozostawione za granicą. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się natomiast T. M. twierdząc, że oświadczenia takie nigdy nie zostały przez nich złożone. W przekonaniu Kolegium decyzje Powiatowej Rady Narodowej nie zawierają wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Rażące naruszenie prawa przejawia się wyraźną i oczywistą sprzecznością rozstrzygnięcia z treścią przepisu dlatego nie może być ono zaakceptowane z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednak sama oczywistość naruszenia prawa nie jest wystarczającym warunkiem do uznania tego naruszenia za rażące. Wprawdzie przy wydawaniu objętych żądaniem strony decyzji doszło do naruszenia prawa, jednak nie nosiło ono znamion, o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ u podstaw przedmiotowych rozstrzygnięć legły błędne ustalenia faktyczne w kwestii oceny wartości gospodarstwa. Natomiast w akcie subsumcji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które zastosowano prawidłowo. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy SKO decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] na podstawie art. 157 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy wyrażane w literaturze organ ponownie przedstawił propozycję rozumienia wyrażenia "rażące naruszenie prawa" podkreślając, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady jej stabilności, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że dotknięta jest ona wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie podano, że podstawę prawną decyzji z dnia 25 stycznia 1955 r. stanowiły przepisy ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16), art. 12 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. i art. 74 rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 340, poz. 341). W komparycji decyzji nie powołano wskazywanego przez stronę art. 13 w/w dekretu. Kolegium podtrzymało stanowisko, że w sprawie niewątpliwie wadliwie ustalono stan faktyczny, jednak do tak ustalonych okoliczności prawidłowo zastosowano powołane przepisy prawa materialnego. Naruszenie przepisów nie nosi zatem znamion rażącego, a wywołane decyzjami skutki nie są niemożliwe do zaakceptowania, skoro sama strona korzysta z efektów tych rozstrzygnięć. Ponadto Kolegium nie wykluczyło możliwości złożenia przez poprzedników prawnych strony stosownego wniosku od kwietnia do grudnia 1955 r., tj. do czasu aktu nadania nieruchomości. Wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji tymczasowej SKO uznało, że nie zachodziła konieczność rozważenia nieważności decyzji z [...] września 1967 r. Z decyzją SKO z dnia [...] lutego 2012 r. nie godziła się T. M. wnosząc skargę sądowoadministracyjną. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, względnie bez podstawy prawnej, pomimo że wydane zostały na podstawie nieobowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, a także bez stosownego wniosku umożliwiającego ich zastosowanie. Zdaniem skarżącej organy naruszyły art. 80 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez brak uwzględnienia całokształtu zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęły błędne ustalenie, że objęte żądaniem stwierdzenia nieważności decyzje wydane zostały na podstawie dekretu, pomimo że hipoteza normy prawnej art. 13 dekretu uniemożliwiała jego zastosowanie, ze względu na datę wejścia w życie w dniu 29 kwietnia 1955 r. i możliwości złożenia wniosku o nadanie nieruchomości w ciągu 2 lat od tej daty. Skarżąca wskazała naruszenie art. 9 k.p.a. przez niedoinformowanie jej, że organ hipotetycznie zakłada możliwość wydania decyzji wskutek wniosku wstępnych skarżącej bądź innych uprawnionych osób. Wreszcie podkreśliła błędne przyjęcie, że wniosek o nadanie ziemi można było złożyć przed dniem wejścia dekretu w życie, a więc bez podstawy prawnej. Skarżąca wskazała także na naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. przez brak dokonania dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez nie dokonanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego materiału dowodowego, a przez to przyjęcie, że decyzje objęte żądaniem stwierdzenia ich nieważności wydane zostały zgodnie z podstawą prawną i bez rażącego naruszenia prawa. Na tej podstawie strona skarżąca domaga się uchylenia obu zaskarżonych decyzji SKO oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, przedstawiając stanowisko jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosowne do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga T. M. podlega uwzględnieniu z innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu kontrolowane decyzje wydane zostały przez organ niewłaściwy dlatego należało stwierdzić ich nieważność ze względu na treść art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzja wydana na podstawie art. 12 i art. 13 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 14, z 1959 r., poz. 78 ze zm.) pochodziła od Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...]. Zgodnie z treścią obowiązującego art. 14 tego dekretu w sprawach o zwolnienie od obowiązku uiszczenia ceny nabycia orzeka starosta. Ten organ jest właściwy od 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. nr 106, poz. 668). Tą ustawą przesądzono w art. 19a dekretu, że zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Z treści art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 ze zm.) wynika, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Z kolei art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wynika, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a. jest wojewoda. Na tej podstawie z dniem 1 kwietnia 2009 r. organem wyższego stopnia, o jakim stanowi art. 157 § 1 k.p.a. jest wojewoda w zakresie wszystkich spraw z zakresu administracji rządowej w województwie. Sprawa będąca przedmiotem skargi należy do spraw z zakresu administracji rządowej, zatem organem właściwym do prowadzenia postępowania nadzorczego jest Wojewoda [...], a nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w judykaturze, w której wielokrotnie wyrażano pogląd o właściwości wojewody na skutek uregulowania statusu prawnego tego organu ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. (zob. postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., I OW 280/9, LEX 574290, także postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2011., I OW 14/11, LEX 990312). Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ze względu na wadę kontrolowanych rozstrzygnięć Sąd nie odnosił się szczegółowo do zarzutów skargi, gdyż jego orzeczenie sięga do wady podstawowej dla istnienia decyzji w porządku prawnym.