II SA/Rz 544/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wykonanie robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi P. K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], wydana w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku P. K. z 11 czerwca 2013 r., decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr ewid. 1004/2, położonej w miejscowości W. Po rozpatrzeniu odwołania D. S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda podał, że uchybienia organu I instancji, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak i na niedoprecyzowaniu żądań inwestora są wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji Starosty. Postanowieniem z [...] września 2013 r. Starosta zobowiązał P. K. do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonej przy wniosku o pozwolenie dokumentacji o : - określenie we wniosku z 11 czerwca 2013 r., nazwy zamierzenia budowlanego, - uwzględnienia i uściślenia w projekcie budowlanym wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na przebudowę ww. budynku mieszkalno-gospodarczego. W uzasadnieniu tego aktu Starosta podał, że w dniu 22 października 2013 r., inwestor przedłożył uzupełnione dokumenty, tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami, sporządzone przez osoby posiadające właściwe uprawnienia, zaświadczenia o przynależności do właściwej izby aktualne na dzień opracowania projektu oraz nowy wniosek na przebudowę ww. budynku mieszkalno-gospodarczego. Organ stwierdził kompletność wniosku i załączonej dokumentacji. W wyniku analizy dokumentacji projektowanego obiektu organ ustalił, że inwestycja oddziałuje na działki sąsiednie, gdyż obszar oddziaływania nie zamyka się w granicach nieruchomości objętej inwestycją. Starosta po rozpatrzeniu zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń D. S., nie uwzględnił ich i uznał, że roboty inwestora nie będą polegać na nadbudowie budynku, wysokość budynku nie ulegnie zmianie, nadto planowane roboty dotyczą zachodniej części obiektu, zatem ich realizacja nie będzie miała wpływu na warunki panujące na działce sąsiedniej nr 1005 i nie wprowadzi dodatkowych ograniczeń ani uciążliwości w stosunku do podwórka P. K. Zmianie ulegnie nieznaczna kubatura bez powstania nowej kondygnacji. Przedmiotowa inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie. Reasumując, Starosta stwierdził, że złożony przez inwestora projekt budowlany, po wypełnieniu wymagań określonych w postanowieniu, sporządzony przez uprawnionych projektantów jest kompletny, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odwołaniu od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. D. S., reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku P. K. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalno-gospodarczego na ww. działce. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że zgłoszenie P. K. dotyczące wymiany pokrycia dachowego i elementów więźby dachowej budynku mieszkalno-gospodarczego zostało zaakceptowane przez organ I instancji pomimo, że prowadził on postępowanie zainicjowane wnioskiem P. K. w sprawie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych polegających m.in. na wymianie pokrycia dachowego i elementów więźby dachowej ww. budynku. Wojewoda zwrócił uwagę, że określone w przyjętym zgłoszeniem roboty budowlane, zostały w następstwie pozytywnego rozpoznania wniosku inwestora objęte również późniejszą zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę. Orzekając w przedmiocie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych, Starosta zobligowany był uwzględnić fakt zalegalizowania zgłoszenia przez P. K. remontu budynku mieszkalno-gospodarczego. Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta winien brać pod uwagę fakt wcześniejszego zaakceptowania zgłoszenia dokonanego przez P. K., a zatem wydane w niniejszej sprawie pozwolenie na wykonanie robót budowlanych nie mogło dotyczyć uprzednio zgłoszonych ze skutkiem pozytywnym dla inwestora, robót budowlanych. W ocenie Wojewody decyzja Starosty z [...] grudnia 2013 r., wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Starosta ww. rozstrzygnięciem naruszył przepisy postępowania administracyjnego w szczególności bezwzględny obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia i ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, zgodnie z zasadą z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co uzasadniania zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wydając zaskarżany akt Starosta pominął przede wszystkim okoliczności dokonania przez P. K. zgłoszenia. Nieuwzględnienie tego faktu skutkowało podjęciem decyzji niezgodnej ze stanem istniejącym, przez zdublowanie zaakceptowania tych samych robót w formie zgłoszenia i pozwolenia na budowę. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że stwierdzonych uchybień, nie mógł naprawić we własnym zakresie. P. K., reprezentowany przez adwokata złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody z [...] lutego 2014 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej P.b.), przez przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2013 r. nie może być jednoznacznie uznane za przebudowę, 2) art. 33 P.b. przez przyjęcie, że decyzja organu I instancji nie mogła dotyczyć uprzednio zgłoszonych robót budowlanych, 3) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie danych zawartych w dokumentacji projektowej, stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę konstrukcji dachu, skutkujące stwierdzeniem, że dokumentacja projektowa nie pozwala na dokonanie jednoznacznej klasyfikacji planowanych robót budowlanych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja Kolegium jest błędna i nie zgodził z jej stanowiskiem. W ocenie skarżącego planowane roboty budowlane w żaden sposób nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Przebudowa konstrukcji dachu spornego budynku nie zmienia sposobu użytkowania tegoż obiektu, jak też nie wpływa na jego formę. Opisane w dokumentacji projektowej zamierzenie inwestycyjne ma jedynie na celu poprawę konstrukcji dachu z uwagi na jego zły stan techniczny oraz walory estetyczne. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Uczestnik postępowania przed WSA D. S. w piśmie z dnia 26 lipca 2014 r. wyraziła sprzeciw wobec budowy prowadzonej przez sąsiada P. K. Podniosła, że w/w zamierza przebudować dom z czy się nie zgadza bowiem dom stoi przy granicy jej działki w odległości 2,4 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zarzuty skargi okazały się niezasadne, co spowodowało jej oddalenie. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu jest decyzja kasacyjna organu odwoławczego oparta na normie art. 138 § 2 k.p.a.. Wojewoda rozpoznając odwołanie D. S. w sposób uzasadniony zastosowało ten przepis. Według treści tej regulacji, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zacytowane brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. uprawnia następujący wniosek: wydanie decyzji kasacyjnej uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek mających odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone naruszeniem przepisów postępowania. W tym zakresie należy wskazać, jakie konkretne przepisy zostały naruszone i w jaki sposób. Jednocześnie niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 518). Wykazanie drugiej z opisanych przesłanek, nastąpi o ile organ pierwszej instancji nie przeprowadził w jakimkolwiek zakresie postępowania wyjaśniającego bądź postępowanie to przeprowadził lecz nie jest ono wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach uchybienia postępowania wyjaśniającego będą wpływać na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie. Jeżeli okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione lecz w niewielkim zakresie bądź też nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie to organ odwoławczy kasując decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. naruszy art. 136 tego kodeksu. Art. 136 K.p.a. pozwala organom odwoławczym przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie o zastosowaniu przytoczonej wyżej regulacji K.p.a. zadecydował to, że Starosta wydając decyzję korzystną dla inwestora P. K. nie uwzględnił faktu dokonania zgłoszenia robót budowalnych. Zgłoszenia robót dokonano w dniu 26 lipca 2013 r., a polegały one na remoncie budynku mieszkalno – gospodarczego poprzez wymianę pokrycia dachowego z eternitu na blachę oraz wymianę niektórych zużytych elementów więźby dachowej. Należy zgodzić się z twierdzeniem Wojewody, że tej okoliczności organ odwoławczy nie mógł pominąć skoro zakres robót objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę oraz zgłoszeniem ewidentnie się pokrywał. Słusznie podkreśla Wojewoda, że z tej przyczyny pozwolenie na budowę nie mogło obejmować robót budowlanych, co do których organ ten nie wniósł sprzeciwu, zaś przedłożony do zatwierdzenia projekt budowalny winien uwzględniać fakt dokonania zgłoszenia oraz wykonanych na jego podstawie robót. Nie ulega też wątpliwości, że Organ pierwszej instancji błędnie zakwalifikował opisane przez inwestora roboty jako przebudowa, skoro ich wynikiem miałoby być powiększenie kubatury obiektu, co wynika wprost ze strony nr 5, lp.1.4 tabeli projektu budowalnego. Ponieważ kubatura obiektu ma ulec istotnej zmianie z 574,50 m³ na 635 m³, to nie można mówić o zamiarze wykonania przebudowy. W świetle art. 3 pkt 7a P.b., roboty skutkujące zwiększeniem kubatury obiektu budowlanego, nie odpowiadają przebudowie, o czym świadczy zwrot "za wyjątkiem charakterystycznych parametrów : jak kubatura, ....". Należy też przyznać rację temu zaleceniu kontrolowanej decyzji, które naprowadza organ pierwszej instancji na ewentualność powstania obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Należy wyraźnie podkreślić, iż Wojewoda nie stwierdził istnienia obowiązku uzyskania takiej decyzji, lecz słusznie zwrócił uwagę na potencjalny charakter tego obowiązku. Jego zaistnienie zależy wyłącznie od precyzyjnego ustalenia zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy oraz aktualnego stanu faktycznego, uwzględniającego wykonane na podstawie zgłoszenia roboty budowlane. O tym, czy inwestor będzie zobligowany uzyskać decyzję o warunkach zabudowy będą przesądzać ustalenia dotyczące tego czy roboty jakie zamierzenia wykonać doprowadzą do zmiany formy architektonicznej istniejącego obiektu budowlanego. Wojewoda w tym zakresie nie pominął skutków obowiązywania normy art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnia, że Wojewoda nie zakwestionował w swej decyzji zarówno samego zawiadomienia dokonania zgłoszenia jak również nie zakwestionował niewyrażenia przez Starostę sprzeciwu. Słusznie Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, iż wydając pozwolenie nie zbadał aktualnego stanu obiektu, w którym wykonano roboty budowlane pokrywające się z treścią załączonego do wniosku projektu architektonicznego. Nie można także uznać za zasadny zarzut podnoszący błędne zakwalifikowanie przez Wojewodę robót budowlanych, jako nie będących przebudową. W odpowiedzi na te twierdzenia należy przypomnieć, że Organ odwoławczy nie mógł zająć innego stanowiska skoro skutkiem wykonanych robót miałaby być według projektanta zmiana powierzchni użytkowej obiektu. Wojewoda właściwie zinterpretował i zastosował art. 3 pkt 7a P.b., nakazując Staroście ponowną analizę materiału dowodowego w kontekście znaczenia powyższej regulacji P.b. Nie sposób podważać stanowiska Organu, iż w ramach przebudowy dopuszczalna jest jedynie zmiana parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Ponadto, zmiany polegające na powiększeniu strychu poprzez modyfikację dachu z jednospadowego na dwuspadowy, stanowią także o modyfikacji formy architektonicznej obiektu budowlanego, stąd należało rozważyć kwestie do tej pory niewyjaśnioną a dotyczącą obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej (...). Reasumując, zaskarżona do WSA decyzja Wojewody wbrew twierdzeniom skargi nie narusza prawa. Sąd jednocześnie nie dostrzegł takich uchybień w kwestionowanej decyzji, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności przedmiotu skargi. Organy obu instancji właściwie ustaliły stan faktyczny sprawy i odniosły go do odpowiednich regulacji prawa materialnego. Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzekano z uwagi na art. 200 p.p.s.a.