II SA/Rz 544/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uzupełnienia warunkowo pozytywnej opinii do uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego I. uchyla zaskarżoną opinię; II. zasądza od [...] Kuratora Oświaty na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy [...] jest opinia [...] Kuratora Oświaty w [...], dalej "PKO" z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], wydana w przedmiocie uzupełnienia warunkowo pozytywnej opinii do uchwały tej Rady w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy [...] w dniu [...] lutego 2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie projektu dostosowania sieci szkół i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Natomiast opinią z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], PKO warunkowo pozytywnie zaopiniował ww. uchwałę wskazując w pkt 1 -3 zmiany, jakich należy dokonać w uchwale, aby doprowadzić zawarte w niej rozwiązania do stanu zgodności z prawem. Natomiast opinią z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], PKO działając na podstawie art. 208 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 60) uzupełnił warunkowo pozytywną opinię do uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. PKO wskazał, że opinia jest pozytywna pod warunkiem uwzględnienia w uchwale, o której mowa w art. 210 ustawy, dodatkowo następujących zmian 1. w paragrafach od 6 do 9 uchwały należy usunąć zapisy dotyczące realizacji przez uczniów wymienionych tam szkół obowiązku szkolnego w klasach VII-VIII w Szkole Podstawowej im. [...] w O. 2. w paragrafach od 10 do 11 uchwały należy usunąć zapisy dotyczące realizacji przez uczniów wymienionych tam szkół obowiązku szkolnego w klasach VII-VIII w Szkole Podstawowej im. [...] w D. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku ponownego przeanalizowania treści uchwały stwierdzono, że przeniesienie kształcenia uczniów klasy VII-VIII szkoły podstawowej w Z., N., W. i M. do szkoły podstawowej w O. jest niedozwolonym przekształceniem tych szkół o którym mowa w art. 206 ust. 6 ustawy. Taki sam charakter ma przeniesienie kształcenia uczniów klas VII-VIII ze szkoły podstawowej w K. i T. do szkoły w D. Szkoła podstawowa w O. i D. nie jest bowiem szkołą powstałą z przekształcenia gimnazjum , a więc nie spełnia warunku określonego w art. 205 ust. 4 ustawy. W tych okolicznościach konieczne stało się uzupełnienie wydanej wcześniej opinii. W skardze na opisaną Gmina [...] w skardze na opisaną na wstępie opinię zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania: a) tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tum niewyjaśnienie przyczyn przyjęcia rozwiązania dotyczącego realizacji obowiązku szkolnego przez klasy VII i VIII w innej szkole, b) tj. naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. przez dowolność w wydaniu warunkowo pozytywnej opinii uzupełniającej przez niepełne uzasadnienie, z którego nie wynika dlaczego została wydana najpierw opinia warunkowo pozytywna, a następnie opinia uzupełniająca warunkowo pozytywna dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne opinie w tej samej sytuacji, c) tj. naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opinii nr [...] warunkowo pozytywnej uzupełniającej w sytuacji gdy została wydana po terminie z rażącym naruszeniem prawa tj. niezgodnie z art. 208 § 2 ustawy. Gmina wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej opinii, jako naruszającej prawo, ewentualnie w przypadku stwierdzenia, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności, o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącej zgodnie z obowiązującymi przepisami kurator, który uprzednio zgłosił w ramach "warunkowej opinii uzupełniającej" uwagi, a jednostka samorządu terytorialnego ustosunkowała się do nich, nie może zmieniać swojego stanowiska w ramach "warunkowej uzupełniającej opinii pozytywnej". Podkreśliła, iż opinia uzupełniająca warunkowo pozytywna w swojej treści jednoznacznie wskazuje jakich zmian trzeba dokonać, a nie o co uzupełnić opinię. Jest więc opinią zmieniającą, a nie uzupełniającą. Kurator nie ma prawa zmieniać opinii wydanej warunkowo pozytywnie, co przesądza o jej bezprawności. PKO wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że do wydawania przez Kuratora Oświaty opinii dotyczących uchwał w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego nie stosuje się przepisów k.p.a. Zatem zarzut ich naruszenia jest bezpodstawny i niczym nie uzasadniony. Uchwały gminy w tej sprawie nie są bowiem decyzjami administracyjnymi. Z kolei zarzutów merytorycznych skarga nie zawiera. Ponadto gdyby nawet nie doszło do uzupełnienia przez organ pierwotnej opinii uchwała Rady Gminy [....] z dnia [....] lutego 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół naruszałaby art. 205 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym organ stanowiący może wskazać uczniom klasy VII i VIII miejsce realizacji obowiązku szkolnego w szkole podstawowej powstałej z przekształcenia gimnazjum. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, stąd uchwała narusza w sposób istotny art. 205 ust. 4 i 206 ust. 6 w związku z art. 210 ustawy. Nadto rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] stwierdzono nieważność uchwały w części dotyczącej realizacji obowiązku szkolnego przez uczniów klasy VII i VIII w szkole podstawowej w O. i D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi Gmina [...] uczyniła opinię [...] Kuratora Oświaty w [...] uzupełniającą warunkowo pozytywną opinię tego organu do uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Należy podkreślić, iż wspomniana opinia została podjęta na podstawie przepisów wprowadzających w życie regulacje tzw. reformy oświaty. Otóż w myśl art. 206 ustawy z 14 grudnia 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 60; zwana dalej u.p.w.P.o.) rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą - Prawo oświatowe (zwana dalej uchwałą w sprawie projektu dostosowania). We wskazanej uchwale określa się w szczególności : plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy - Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.; plan sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granice obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy; warunki przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę; warunki włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę, warunki przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia; projekt planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych. Rada w przedmiotowej uchwale podaje także adresy siedzib szkół, o których mowa powyżej oraz adresy innych lokalizacji prowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. Zgodnie z art. 208 u.p.w.P.o. uchwałę w sprawie projektu dostosowania przekazuje się właściwemu kuratorowi oświaty. Kurator oświaty powinien zaopiniować wskazaną uchwałę w ciągu 21 dni od dnia otrzymania. Jego opinia dotyczy uchwały w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3, oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. Opinia ta może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale, o której mowa w art. 210. Wreszcie, na podstawie art. 208 ust. 5 u.p.w.P.o. opinia kuratora oświaty jest wiążąca dla organów gminy i nie służy od niej zażalenie. Na opinię służy skarga do sądu administracyjnego. Z uwagi na charakter kontrolowanego aktu, przypomnieć także należy, iż według art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.), nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 89 ust. 1 u.s.g., jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Zdaniem Sądu, zaskarżona opinia jest opinią, o jakiej mowa w przytoczonym wyżej art. 89 ust. 1 u.s.g. Dlatego też w zakresie nieuregulowanym w u.p.w.P.o., w ramach kontroli tego typu opinii należy się kierować postanowieniami ustawowymi dotyczącymi wykonywania nadzoru nad działalnością organów samorządu gminnego przez organy administracji rządowej. Sąd zobligowany był potwierdzić ten zarzut skargi Gminy, w którym podniesiono wyraźnie brak podstawy prawnej do uzupełnienia o dodatkowe warunki przez [...] Kuratora Oświaty wcześniej wydanej opinii tego Organu, a opartej na art. 208 u.p.w.P.o. Przypomnieć należy, iż w myśl art. 208 ust. 5 powołanej ustawy opinia kuratora jest wiążąca. Moc wiążąca wydanego aktu nadzoru oznacza według Sądu jego nieodwołalność zarówno przez organ (tj. kuratora), który ów akt wydał jak również przez inne organy sprawujące nad nim nadzór. Z chwilą wydania opinii i jej zakomunikowania adresatowi, staje się ona w pełni wykonalna, czyli wywołuje oznaczone swą treścią skutki prawne. Wyrażona w art. 208 ust. 5 u.p.w.P.o. moc wiążąca opinii nie dotyczy bynajmniej tylko organów samorządu gminnego, ale również autora aktu nadzoru, czyli kuratora. Jednocześnie nie sposób pominąć, że w żadnym z przepisów u.p.w.P.o., jak również u.s.g., ustawodawca nie przewidział trybu dokonywania przez kuratora takich modyfikacji jak uzupełnienie, zmiana, a nawet sprostowania opinii o projekcie uchwały organu gminy. To wszystko musi więc oznaczać prawny zakaz dokonywania przez kuratora uzupełnień wydanej wcześniej opinii. Dlatego też nie można wysuwać jakichkolwiek wątpliwości, iż akt uzupełniający opinię kuratora o uchwale w sprawie projektu dostosowania o dodatkowe warunki, jest działaniem podjętym bez podstawy prawnej. Obowiązek oparcia się na wyraźnej podstawie ustawowej ciążył na [...] Kuratorze Oświaty, jako że jego czynności stanowiły postać wykonywania nadzoru nad działalnością gminną. Wszelkie akty nadzoru muszą posiadać umocowanie w obowiązujących przepisach o randze ustawy. Wobec takiego stanu prawnego należało uznać, że przedmiot skargi Gminy [...] w postaci opinii Kuratora uzupełniającej opinię tego Organu warunkowo pozytywną o uchwale Rady w sprawie projektu dostosowania, narusza w sposób oczywisty art. 7 Konstytucji RP, poprzez brak podstawy prawnej dla tego typu działania, a także art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady samodzielności samorządu gminnego oraz art. 208 ust. 5 u.p.w.P.o., co polegało na dokonaniu nieuprawionej modyfikacji opinii o uchwale w sprawie projektu dostosowania, która z mocy tego przepisu wiązała organ nadzoru. Ze względu na istotne wadliwości prawne opinii uzupełniającej [...] Kuratora Oświaty, należało ją uchylić na podstawie art. 148 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.