II SA/Rz 545/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. II SA/Rz 545/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO) z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] przyznającą J. S. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 lutego 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r., w wysokości 153,00 zł. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 16 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 4, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992. ze zm. dalej określanej także jako u.ś.r.), § 6 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), § 1 pkt 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129 poz. 1085) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. S. w dniu 28 lutego 2011 r. złożył w Urzędzie Gminy na formularzu prawidłowo wypełniony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu posiadanej niepełnosprawności. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] przyznał J. S. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 lutego 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r., w wysokości 153,00 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego został złożony dnia 28 lutego 2011 r. tj. w terminie przekraczającym okres trzech miesięcy od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Wyjaśnił, że w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Naprowadził, że w tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Reasumując organ podał, że J. S. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 26 maja 2010 r., wydanym na okres od 21 października 2006 r. do 18 sierpnia 2011 r. W związku z tym organ stwierdził posiadanie uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego do dnia ostatniego miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia tj. do 31 sierpnia 2011 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S. wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwrócił uwagę, że w w/w decyzji występują "przekłamania" co do faktów, że legitymuje się on orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na okres od dnia 21 października 2006 r. do dnia 18 sierpnia 2011 r. Zarzucił, że decyzja objęta odwołaniem jest dotknięta nieusuwalną wadą. SKO decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r., opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji o zasadności przyznania J. S. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 lutego 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. Wskazało, że wnioskodawca jest osobą pełnoletnią i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w okresie od dnia 21 października 2006 r. do dnia 18 sierpnia 2011 r., które zostało stwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego, Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt [...] . Organ naprowadził, że wyrok ten stanowił podstawę do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego J. S. Konkludując Kolegium analogicznie jak organ I instancji stwierdziło, że w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, o której mowa w art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż J. S. składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego nie zachował terminu trzech miesięcy od dnia wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. J. S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie jej oraz decyzji ją poprzedzającej. Zarzucił obrazę przepisów art. 25 ust. 2 i 4 oraz art. 24 ust. 3 a ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie wbrew treści tych przepisów, że to nie była kontynuacja poprzedniego orzeczenia, a wcześniej złożony wniosek dotyczy ustalenia niepełnosprawności, a nie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wniosek został złożony w listopadzie 2006 r., zaś termin orzeczenia z dnia 22 listopada 2006 r. upłynął 30 listopada 2008 r., stąd w jego ocenie prawo do świadczeń winno być ustalone od 1 grudnia 2008 r. Wskazując na art. 24 ust. 3 a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podał, że wniosek dotyczy ustalenia niepełnosprawności, który złożył 4 listopada 2008 r., a nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nie wydano. Jego zdaniem prawo do zasiłku ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, i przysługuje osobie jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nie wyrokiem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. - co najmniej przedwcześnie tzn. bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności związanych ze złożeniem wniosku przez J. S., co powoduje, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 grudnia 2006 r. do 30 listopada 2008 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu [...] listopada 2008 r. działając na podstawie art. 24 ust. 3b u.ś.r. (wówczas obowiązującgo) wystawił zaświadczenie znak [...], iż J. S. tego dnia złożył wniosek o ponowne ustalenie stopnia niepełnosprawności. Zgodność przedłożonej odbitki ksero z okazanym oryginałem w/w zaświadczenia poświadczyła w dniu 10 listopada 2008 r. z up. Wójta Gminy– inspektor mgr A. F. Na kserokopii tej zapisany został w prawym górnym rogu znak [...]. W dniu 17 grudnia 2008 r. Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności przyznając J. S. umiarkowany jej stopień na okres do 31 grudnia 2009 r. Po rozpoznaniu złożonego przez skarżącego odwołania Wojewódzki Zespół do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w województwie [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych rozpoznający sprawę na skutek złożonego przez J. S. odwołania od orzeczenia organu drugiej instancji, zmienił zaskarżone orzeczenie ustalając, że skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w okresie od dnia 21 października 2006 r. do dnia 18 sierpnia 2011 r. (pkt. I tegoż wyroku). Sąd Okręgowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt [...] oddalił apelację J. S. Poza sporem pozostawało, że skarżący był osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym w okresie od 21 października 2006 r. do 18 sierpnia 2011 r. Fakt, że to sąd powszechny w ramach posiadanych kompetencji zmienił niekorzystne dla skarżącego orzeczenia organów administracji orzekających o stopniu niepełnosprawności ma tylko takie znaczenie, iż to na mocy wyroków Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego, a nie na skutek orzeczeń tych organów skarżący został uznany za niepełnosprawnego w stopniu znacznym w okresie od 21 października 2006 r. do 18 sierpnia 2011 r. W tym wypadku wyroki sądowe zastąpiły nieprawidłowe orzeczenia organów administracji. W dniu 28 lutego 2011 r. do Urzędu Gminy został złożony prawidłowo wypełniony wniosek J. S. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku złożonego na formularzu załączono następujące dokumenty: - kserokopia dowodu osobistego, - kserokopia wyroku z dnia 18 listopada 2009 r., - kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 17.12.2008 r., - kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 21.03.2008 r. - kserokopia pisma z dnia 11.05.2009 r. znak [...] z informacją organu II instancji kierowaną do Sądu Rejonowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, - kserokopia wyroku z dnia 26.05.2010 r. Poza sporem pozostaje data, treść i przytoczone przez organy obydwu instancji podstawy wydanych decyzji przyznających skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 lutego 2011 r. do 31 sierpnia 2011 r. Nie budzi wątpliwości Sądu prawidłowość wykładni przepisu art. 24 ust. 3a u.ś.r. przedstawiona przez organy obydwu instancji. Zastrzeżenia wywołuje natomiast zastosowanie powyższego przepisu bez uprzedniego wyjaśnienia całokształtu sprawy, w tym brak jakiegokolwiek odniesienia się do znajdującej się w aktach administracyjnych poświadczonej przez pracownika Urzędu Gminy kserokopii zaświadczenia wystawionego przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 4 listopada 2008 r. oznaczonego sygnaturą [...], która nie jest tożsama ani z sygnaturą akt związanych z decyzją Wójta z [...] grudnia 2006 r., ani z sygnaturą sprawy, która zakończona została przez organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Z daty urzędowego poświadczenia "za zgodność z oryginałem" wynika niewątpliwie, że treść tego zaświadczenia była organowi znana dnia 10 listopada 2008 r., kiedy to obowiązywał przepis art. 24 ust. 3b u.ś.r., według którego w przypadku, o którym mowa w ust. 3a, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z art. 24 ust. 3a tego przepisu w brzmieniu wówczas obowiązującym – w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od stopnia niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Obydwa w/w przepisy zostały zmienione (ust. 3 b uchylony) najpierw na mocy ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 223 poz. 1456 z 2008 r.) – stosownie do art. 1 pkt 13 lit. b i c. Zgodnie z postanowieniami przepisu art. 4 powyższej ustawy, zmiany weszły w życie po 14 dniach od daty jej ogłoszenia (publikacja nastąpiła dnia 18 grudnia 2008 r.). Także dopiero wówczas wszedł w życie przepis art. 24a u.ś.r. precyzujący procedurę uzupełnienia wniosku o świadczenie rodzinne, w tym także przedłożenia brakujących dokumentów. Nie ulega wątpliwości, że wniosek stosownie do reguły ustalonej w art. 14 § 1 k.p.a., przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105 poz. 881 z późn. zm.) oraz załącznika nr 6 do tegoż rozporządzenia, powinien być złożony na piśmie. Jednakże już na gruncie wcześniejszego stanu prawnego orzecznictwo sądów administracyjnych wskazywało na potrzebę szerszego ujmowania pojęcia "złożenie wniosku" w rozumieniu art. 23 ust. 1 u.ś.r. (tak m.in. tut. WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2006 r. sygn. II SA/Rz 741/05). WSA w Łodzi w wyroku z dnia 4 lipca 2008 r. II SA/Łd 387/08 zwracał natomiast uwagę, że początkowy termin przyznawania świadczenia rodzinnego, wiązać należy z momentem podjęcia przez uprawniony podmiot inicjatywy zmierzającej do uzyskania orzeczenia o niepełnosprawności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2007 r. sygn. akt P 28/07 wskazywał na niespójność przepisów ustawowych przerzucających ryzyko nieprawidłowego działania aparatu administracyjnego na osobę ubiegającą się o zasiłek. Z kolei w wyroku z dnia 15 kwietnia 2003 r. sygn. SK 4/02 Trybunał podkreślił, że administracja pełni wobec obywatela służebną rolę i w sytuacji, gdy zakończenie procesu weryfikacji dokumentacji jest utrudnione z przyczyn niezależnych od zainteresowanego, to jej obowiązkiem jest fachowa i rzetelna pomoc. Brak takiej pomocy, skutkujący pozbawieniem możliwości dochodzenia uprawnień przez stronę postępowania jest wysoce naganny i nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnie chronionej godności człowieka, na której straży stoi także administracja publiczna. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd zauważa, że wyjaśnienia wymaga w jakich okolicznościach skarżący przedstawił organowi I instancji zaświadczenie wystawione w dniu 4 listopada 2011 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, czy wówczas złożył wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego, o którym mowa w art. 24 ust. 3a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 10 listopada 2008 r. (data poświadczenia kserokopii za zgodność z oryginałem przez pracownicę Urzędu Gminy), czy – jeśli nie złożył tego wniosku pisemnie, pozostawiając jedynie kopię zaświadczenia wystawionego w oparciu o art. 24 ust. 3b u.ś.r. – został on stosownie do art. 9 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. pouczony o konieczności złożenia takiego wniosku na piśmie i konsekwencjach nie uzupełnienia tego braku w określonym wyznaczonym w tym celu terminie. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przedłożenie zaświadczenia z dnia 4 listopada 2008 r. należało potraktować jako przejaw woli skarżącego w zakresie kontynuacji zasiłku pielęgnacyjnego (stosownie do art. 24 ust. 3a w brzmieniu wówczas obowiązującym). Jeśli więc zabrakło stosownych pouczeń ze strony administracji, zabrakło stosownych wezwań do uzupełnienia braków formalnych, wskazania skutków nie złożenia wniosku i innych wymaganych dokumentów w określonym terminie stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. to nie można aktualnie obciążać niepełnosprawnego wnioskodawcy skutkami własnych zaniedbań i późniejszych zmian legislacyjnych, czyniąc w ten sposób iluzoryczną konstytucyjną ochronę najsłabszych członków społeczeństwa (art. 2 oraz art. 69 Konstytucji RP). W takiej sytuacji należałoby wniosek złożony na formularzu w dniu 28 lutego 2011 r. z załącznikami potraktować jako samodzielne (bo bez uprzedniego wezwania przez organ) uzupełnienie braków formalnych wniosku złożonego w dniu 10 listopada 2008 r. W pierwszej kolejności organy winny więc wyjaśnić okoliczności złożenia zaświadczenia z dnia 4 listopada 2011 r. w wyżej przedstawionych aspektach. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja Wójta Gminy zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a., przedwcześnie – co może wskazywać również na naruszenie przepisów art. 64 § 2 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. a zwłaszcza art. 9 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. Z uwagi na upływ okresu, w czasie którego skarżący miał wypłacany zasiłek pielęgnacyjny Sąd uznał, iż brak podstaw do zastosowania przepisu art. 152 P.p.s.a.