II SA/Rz 545/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [....] z siedzibą w [...] na decyzję S. S.A. w [...] z dnia 5 października 2021 r. w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od S. S.A. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 5 października 2021 r. S. S.A. w [...] (dalej także: "Spółka"), działając na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej następnie "u.d.i.p." oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), określanej w dalszej części jako "K.p.a." odmówiła Stowarzyszeniu [....] z siedzibą w [...] (dalej także: "Stowarzyszenie", "Skarżący") udostępnienia informacji publicznej. We wniosku z 13 września 2021 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Spółki o podanie wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy S. S.A. w sezonie 2021/2022 rozgrywek 3 ligi w ujęciu miesięcznym bez podawania nazwiska oraz imienia piłkarza poprzez przesłanie pocztą na adres tj. [....]. W piśmie z 27 września 2021 r. Spółka wezwała Stowarzyszenie do uzupełnienia braku formalnego przedmiotowego wniosku poprzez złożenie go opatrzonego własnoręcznym podpisem lub kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Podpisany wniosek został złożony 27 września 2021 r. Wskazaną decyzją z 5 października 2021 r. Spółka odmówiła udostępnienia żądanej informacji. Wskazała, że przekazanie danych, które obejmuje wniosek umożliwiłoby identyfikację osób otrzymujących wynagrodzenie. Tym samym udzielenie wnioskowanej informacji nie jest możliwe ze względu na prywatność osób, których informacja ta dotyczy. Stowarzyszenie złożyło skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej; - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię definicji "tajemnica przedsiębiorstwa", skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, że wnioskowana informacja korzysta z ochrony przewidzianej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r. poz. 1913 z późn. zm.), zwanej następnie "u.z.n.k"; - art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminie wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Wyrokiem z 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1680/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Stowarzyszenia. W pierwszej kolejności podniósł, że krąg podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie jest ograniczony wyłącznie do tych, które mieszczą się w pojęciu organów władzy publicznej, lecz obejmuje również inne podmioty, w szczególności, te, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do których zaliczył Spółkę. Dalej Sąd wskazał na art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że osobą pełniącą takie funkcje i mającą związek z jej pełnieniem będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Za pełniące funkcję publiczną uznać należy osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Mając to na względzie Sąd podniósł, że wskazanym kryteriom uznania za osoby pełniące funkcje publiczne nie odpowiadają zawodnicy [....], dlatego też zasadnie odmówiono udzielenia odpowiedzi na zapytanie o ich wynagrodzenie. Wyrokiem z 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1491/22 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenia, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów i standardów, o których mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., co uniemożliwia ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Zdaniem NSA, Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku w sposób nienależyty wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak odniesienia się do treści decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi. W uzasadnieniu prawnym WSA trafnie, z odwołaniem do orzecznictwa zdefiniował pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną", jednak przedmiotem skargi była decyzja, która odmawiała udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności piłkarzy. NSA podkreślił, że w sprawie nie chodziło o ustalenie, czy piłkarze wykonują funkcje publiczne, ale czy istotnie ujawnienie ogólnych danych, których żądało Stowarzyszenie, tj. kwoty wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy S. S.A. w sezonie 2021/2022 rozgrywek 3 ligi w ujęciu miesięcznym, doprowadzi do ujawnienia jakie wynagrodzenie otrzymuje określony zawodnik, a co za tym idzie mogłoby dojść do ujawnienia jego prawa do prywatności - w tym wypadku prawa do nieujawniania dochodów. Uzasadnienie kwestionowanego w rozpoznawanej sprawie wyroku dotyczy zatem innych zagadnień niż będących przedmiotem zaskarżonej decyzji z dnia 5 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2023 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna jako przejaw działalności organu administracji publicznej stanowi możliwy przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Kontrolę tę sąd sprawuje biorąc pod uwagę kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Nie wszystkie jednak uchybienia skutkują koniecznością usunięcia badanej decyzji z obrotu prawnego, a tylko te wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. tj. zachodzenie przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a, naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezauważenie tego rodzaju naruszeń skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. W niniejszej sprawie znaczenie ma jeszcze art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Unormowanie to wyraża obowiązek podporządkowania się przez sąd I instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu II instancji. Regulacja ta wyznacza więc kierunek postępowania sądu niższego rzędu, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku sądu wyższej instancji. Możliwość takiego odstąpienia istnieje tylko w sytuacjach wyjątkowych tj. kiedy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny bądź też zmienił się stan prawny. NSA uchylając wyrok tut. Sądu wskazał, że jego uzasadnienie dotyczy w istocie innych zagadnień niż będące przedmiotem zaskarżonej decyzji. W sprawie nie chodziło bowiem o ustalenie, czy piłkarze wykonują funkcje publiczne, ale czy istotnie ujawnienie ogólnych danych, których żądało Stowarzyszenie, tj. kwoty wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy S. S.A. w sezonie 2021/2022 rozgrywek 3 ligi w ujęciu miesięcznym, doprowadzi do ujawnienia jakie wynagrodzenie otrzymuje określony zawodnik, a co za tym idzie mogłoby dojść do ujawnienia jego prawa do prywatności - w tym wypadku prawa do nieujawniania dochodów. Decyzją z 5 października 2021 r. Spółka odmówiła udostępnienia informacji zażądanej we wniosku z 13 września 2021 r. Wskazała, że przekazanie tych danych, które obejmuje wniosek umożliwiłoby identyfikację osób otrzymujących wynagrodzenie. Tym samym, udzielenie wnioskowanej informacji nie jest możliwe ze względu na prywatność osób, których informacja ta dotyczy. Jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Pomimo więc, że prawo do informacji publicznej jest bardzo ważnym prawem podmiotowym, bo ujętym w Konstytucji RP (art. 61), to nie ma ono jednak charakteru absolutnego, podlegając ograniczeniu m. in. z uwagi na prywatność osoby fizycznej, o czym wyraźnie stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Konieczność ochrony takiej prywatności samoistnie nie zwalnia jednak organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej. Rzeczą organu jest jedynie zapobiec dostępowi do konkretnych informacji, objętych ochroną, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej. Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu na art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Innymi słowy, rzeczą organu jest więc zapobieżenie dostępowi do konkretnych informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej poprzez udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych. Przy czym, tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby, a więc odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej [por. wyrok NSA z 16.04.2024 r. III OSK 1667/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Białymstoku z 5.03.2024 r. II SA/Bk 11/24, wyrok WSA w Warszawie z 13.10.2023 r. II SA/Wa 1786/22). Wniosek złożony w niniejszej sprawie w dniu 13 września 2021 r. dotyczył wskazania aktualnej na dzień udzielania odpowiedzi wysokości najniższego oraz najwyższego wynagrodzenia piłkarzy S. S.A. w sezonie 2021/2022 rozgrywek 3 ligi. Wyraźnie zaznaczono w nim, że zbędne jest podawanie nazwiska oraz imienia piłkarza. Pomimo tego ostatniego zastrzeżenia Spółka w wystosowanej do Wnioskodawcy odpowiedzi podniosła, że uwzględnienie wniosku i udostępnienie informacji umożliwi identyfikację osób otrzymujących wynagrodzenie. Nie przedstawiła jednak żadnych argumentów w tym zakresie. Nie wyjaśniła więc, w jaki sposób przekazanie Stronie skarżącej dwóch danych tj. wysokości najwyższego wynagrodzenia piłkarskiego oraz najniższego wynagrodzenia piłkarskiego w określonym sezonie rozgrywek 3 ligi tzn. sezonie 2021/2022 pozwoli na powiązanie konkretnego piłkarza Spółki z uzyskiwanym przez niego wynagrodzeniem. W tym miejscu trzeba zauważyć, że wprawdzie Spółka nie podała o jaką w ogóle liczbę piłkarzy chodzi, ale należy przyjąć, że musi ich być przynajmniej kilkunastu. W takiej zaś sytuacji trudno z góry tj. bez wskazania jakichkolwiek uzasadnionych motywów w tym przedmiocie przyjmować, że samo tylko udostępnienie najwyższego i najniższego wynagrodzenia piłkarskiego rzeczywiście umożliwi połączenie konkretnego piłkarza tj. o określonym imieniu i nazwisku z wynagrodzeniem, które faktycznie uzyskuje. W sytuacji więc, kiedy Spółka - co już wyżej zaznaczono - nie podjęła nawet próby wskazania jakichkolwiek powodów, dla których realizacja wniosku Skarżącego prowadziłaby do naruszenia prawa do prywatności piłkarzy, a żądane dane nie miały przedstawiać konkretnych imion i nazwisk piłkarzy stanowiących przynajmniej kilkunastoosobową grupę, to trudno uznać prawidłowość decyzji opartej na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu, bez zachodzenia jakichś szczególnych okoliczności (co do istnienia których Spółka milczy) nie istnieje obiektywna możliwość zidentyfikowania osób fizycznych, których wynagrodzeń przedmiotowy wniosek dotyczy. Jak już wyżej podano, ocena czy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej powinna być dokonana z jasnym i wyraźnym podaniem, jakie konkretne przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji. Nie ulega wątpliwości, że pobierane przez osobę fizyczną wynagrodzenie jest jednym z wielu elementów składających się na jej prawo do prywatności. Skoro jednak w warunkach niniejszej sprawy uwzględniając wniosek Skarżącego nie można ustalić tożsamości osób fizycznych, a przynajmniej Spółka w przekonujący sposób nie wykazała stanowiska przeciwnego, to brak było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej pod pozorem ochrony prywatności takich osób. Z przedstawionych wyżej względów orzeczono w pkt I wyroku o uchyleniu skarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z kolei o kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku, zasądzając je od Spółki na rzecz Strony skarżącej i zaliczając do nich wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego w kwocie 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.