II SA/Rz 546/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie legalności budowy budynku -skargę oddala- II SA/Rz 546/05 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził z wniosku Z. B. postępowanie w sprawie legalności budynku mieszkalnego na działce nr [...] w L., stanowiącej własność J. i S. W. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Nr [...] organ ten umorzył postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., nie stwierdzając naruszenia przepisów prawa budowlanego. Decyzja ta została doręczona Z. B. w dniu [...] marca 2003 r., jej odbiór pokwitowała żona adresata – H. B. W dniu 13.10.2004 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo Z. B. z dnia 10.10.2004 r. zatytułowane "odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru", z którego treści wynika, że odwołuje się on od decyzji Nr [...] oraz Nr [...] i "podtrzymuje wniosek o kasację części balkonowej budynku". Pismo to przekazane zostało Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie odwołania od decyzji Nr [...] oraz Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego – w zakresie odwołania od decyzji Nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w oparciu o art. 134 k.p.a., stwierdził, że odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu organ podał, że zwrócił się do wnoszącego podanie o wyjaśnienie jakich czynności organu żąda. Z. B. wskazał, że swoje pismo z 10.10.2004 r. traktuje jako odwołanie, uważa, że wniósł je prawidłowo, ponieważ wcześniej odwołania składał do Burmistrza Miasta i Gminy, jak również wnosił zastrzeżenia w Starostwie Powiatowym w Wydziale Geodezji. Z decyzją się nie zgadza, ponieważ jego zdaniem budynek na działce nr [...] w L. jest nieprawidłowo usytuowany i nie są zachowane odległości. Po analizie otrzymanych od Burmistrza Miasta i Gminy pism Z. B. organ stwierdził, że nie dotyczą one prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego sprawy legalności budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w L. , natomiast Starostwo Powiatowe nie potwierdziło wniesienia przez odwołującego pisma w okresie 18.03.2003 r. – 7.04.2003 r., tj. w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania. Bezsporne jest zatem, że odwołujący nie zachował wynikającego z k.p.a. 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, nie składał też wniosku o przywrócenie terminu. Postanowienie to Z. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o "zadośćuczynienie" i zasądzenie kosztów. Skarżący wskazał, że wyczerpujące zeznania i dowody złożył w tej sprawie w siedzibie organu, a na okoliczność tę został spisany protokół. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na okoliczności, które były podstawą wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanki skutkującej jego nieważność albo stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Przedmiotem skargi Z. B. jest postanowienie, wydane w oparciu o art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003 r. Decyzję tę, zawierającą prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, skarżący otrzymał w dniu 24 marca 2003 r., a odbiór decyzji przesłanej za pośrednictwem poczty potwierdziła żona skarżącego – H. B. Zgodnie z art. 43 k.p.a. doręczenie pisma za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi jest prawnie skuteczne, a dniem doręczenia pisma adresatowi jest dzień odebrania go przez dorosłego domownika. Kwestie dotyczące wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji regulują przepisy art. 127-129 k.p.a. Stanowią one, że odwołanie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1) w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2). Podstawową czynnością, jakiej dokonuje organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania wraz z aktami sprawy jest poddanie go badaniu wstępnemu w zakresie dopuszczalności oraz terminowości jego wniesienia. Środek odwoławczy w postępowaniu administracyjnym można bowiem rozpoznać jeśli jest on dopuszczalny z mocy ustawy, wniesiony w formie przewidzianej dla pisma procesowego (art. 63 k.p.a.), w przepisanym czasie i przez legitymowaną do tego osobę. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W literaturze (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 2000, s. 247) oraz orzecznictwie (m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.11.2000 r., V SA235/00, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX nr 81351) wymienia się tu sytuacje, gdy decyzja nie została wydana albo czynność organu w ogóle nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, lub też gdy odwołanie dotyczy decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym, a więc nie podlegającej zaskarżeniu w toku instancji z mocy przepisów szczególnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje natomiast przypadki braku legitymacji do wniesienia środka zaskarżenia albo braku zdolności do czynności prawnych przez stronę wnoszącą odwołanie. Odwołanie wniesione po upływie terminu do jego wniesienia nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. W przypadku spóźnionego odwołania zachodzi druga z sytuacji procesowych przewidzianych w wymienionym przepisie. Zaistnienie takiej sytuacji obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpatrzenie stanowiłoby rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji organu odwoławczego (wyrok NSA z dnia 30.12.1998 r., IV SA 2294/96, LEX Nr 45698). Wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania powinno zostać poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący rzeczywiście przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a. (tak NSA w cyt. wyroku z dnia 16.11.2000 r., V SA235/00, LEX nr 81351)). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzedzone zostało dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Pismo skarżącego z dnia 10 października 2004 r. zatytułowane "odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru", chociaż wniesione do Starostwa Powiatowego, ponieważ wskazywało sygnatury dwóch różnych postępowań, skierowane zostało do rozpoznania Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a następnie za pośrednictwem Urzędu Wojewódzkiego organom nadzoru budowlanego. Jego treść wyraźnie wskazywała (a intencje skarżącego potwierdziły jego ustne wyjaśnienia zawarte w protokole z dnia 19 stycznia 2005 r.), iż stanowi ono odwołanie m.in. od decyzji Nr [...], czyli decyzji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2003 r., stąd też Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego tak pismo to potraktował. Odwołanie to zostało poddane badaniu wstępnemu, które wykazało, że zostało ono wniesione po upływie niemal 1,5 roku od daty doręczenia decyzji organu I instancji, a skarżący nie zwracał się o przywrócenie terminu z jednoczesnym wykazaniem, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, co Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśniając sprawę analizował też pisma skarżącego składane do Burmistrza Miasta i Gminy. Żadne z tych pism nie stanowiło jednak odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 18 marca 2003 r., a tym samym nie potwierdziła się wersja podana przez skarżącego, podobnie jak fakt, iż odwołanie zostało wniesione "ustnie". Sąd nie dopatrzył się zatem uchybień w przeprowadzonym postępowaniu. Nie podziela również poglądu skarżącego, wyrażonego podczas rozprawy przed Sądem, że sprawa jego odwołania winna zostać załatwiona w trybie art. 145 k.p.a., tj. wznowienia postępowania. Do takiej konkluzji skłania zarówno treść pisma z 10.10.2004 r., jak i wymienione wcześniej wyjaśnienia skarżącego na okoliczność wniesionego pisma złożone przed organem odwoławczym 19.01.2005 r., w których skarżący podtrzymuje, iż pismo to stanowi odwołanie. Z uwagi na związanie granicami sprawy i poddanie badaniu legalności zaskarżonego aktu o charakterze proceduralnym, Sąd nie mógł ustosunkować się do podnoszonych przez skarżącego kwestii merytorycznych dotyczących legalności budynku. W tym stanie rzeczy, uznając, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 P.p.s.a.