II SA/Rz 546/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 11 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) maja 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2007 r. Nr (...); II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego R.B. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] maja 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dalej: /PWINB/ utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] nakładając na R. B. zam. P., ul. G. 1/14 karę 10.000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego z pijalnią piwa usytuowanego na działce nr 248 w obr. 24 przy ulicy S. w P.. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że uwzględnienie odwołania R. B. było niemożliwe, gdyż postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodne z prawem. Materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdzał fakt użytkowania części usługowej budynku mieszkalnego w sposób niezgodny z pozwoleniem na budowę. Stwierdzenie tego stanu tym bardziej powinno prowadzić do nałożenia kary, gdyż użytkowanie budynku odbywało się bez prawem wymaganego zgłoszenia. Zgodnie z art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. nr 156, z 2006 r., poz. 1118 ze zm./ użytkowanie obiektu budowlanego możliwe jest tylko po dokonaniu prawem określonych czynności. Nie zgłoszenie zakończenia budowy, a przystąpienie do użytkowania jest działaniem nielegalnym, które stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy skutkuje koniecznością wymiaru kary na podstawie art. 59 f tego aktu. Zatem nałożenie na R. B. kary w wysokości 10.000 złotych znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Z rozstrzygnięciem PWINB nie zgodził się R. B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nałożenie na niego kary jest niezgodne z przepisami, gdyż w pierwotnym postępowaniu z 2001 r. wyraźnie wskazano, że nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, zatem powinien uzyskać pozwolenie na użytkowanie swojego budynku. Przeciąganie przez organy prowadzonych postępowań doprowadziło do niczym nieuzasadnionego nałożenia kary za użytkowanie budynku bez zgłoszenia. Konkludując wywody skargi skarżący uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, przy czym skarżący dodatkowo zażądał zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uzupełniając skargę pismem z dnia 4 grudnia 2007 r. dodatkowo podniósł, że w postępowaniu nie uczestniczyła jego żona, współwłaścicielka działki nr 248. Zatem organy naruszyły przepisy postępowania odnoszące się do ustalenia zakresu podmiotowego postępowania. Nadto organy błędnie przyjęły, że w sprawie ma zastosowanie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a powinna być stosowana ustawa z dnia 24 października 1974 r. /Dz.U. nr 38, poz. 229/. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że sądy rozpoznając skargi nie są związane zarzutami i wnioskami, ani podstawą sformułowaną przez strony. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdza, że skarga R. B. zasługuje na uwzględnienie, przy czym Sąd nie do końca podziela zarzuty skargi. Nie można uznać za trafny pogląd, zgodnie z którym strona postępowania powinna być także żona D. B. jako współwłaścicielka działki i osoba, która wybudowała dom wraz ze skarżącym. Prawo budowlane posługując się pojęciem inwestora wskazuje na osobę, która uzyskała pozwolenie na budowę. Taki wniosek wynika z wykładni art. 19 ustawy. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest przyjęcie, że poprawnie określono adresata rozstrzygnięcia. Jednak to musi prowadzić do zakwestionowania tych działań organu odwoławczego, które wskazują na rozpoznawanie odwołania pochodzącego od R. i D. B.. D. B. nie będąc inwestorem nie mogła skutecznie składać odwołania, a jeśli takie złożyła to powinno być ono załatwione odrębnym rozstrzygnięciem, bądź przez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania albo umorzenie postępowania odwoławczego. Wybór jednej z form rozstrzygnięcia powinien być uzależniony od tego czy D. B. uczestniczyła w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Jeżeli tak, to postępowanie powinno być umorzone w części dotyczącej tego podmiotu. Inne orzekanie niż wskazane jest naruszeniem przepisów postępowania. W warstwie materialnej Sąd dopatruje się zasadności zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przepisów przez zastosowanie niewłaściwego prawa. Wprawdzie Sąd nie podziela poglądu, że w sprawie powinno być stosowane prawo z 1974 r., jednak wskazuje, że bez wątpienia nie może to być ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. w treści z dnia orzekania tj. 2007 r. Stanowisko swoje Sąd wywodzi stąd, że treść art. 103 ust. 2 prawa budowlanego stanowi, że do spraw samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 nie stosuje się przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. jeżeli budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. albo przed tą datą wszczęto w tych sprawach postępowanie administracyjne. Wnioskując a contrario przyjąć należy, że do innych sytuacji niż samowolna budowa obiektu w warunkach samowoli stosuje się przepisy właściwe w chwili orzekania. Skoro takie są reguły wykładni prawa, to przyjąć trzeba, że postępowanie w sprawie ze skargi R. B. rozpoczęło się w 2001 r., z chwilą zgłoszenia budynku mieszkalno-usługowego do użytkowania. Zatem ten fakt przesądził o konieczności stosowania prawa budowlanego z 1994 r. Jednak takie ustalenie nie przesądza o tym, że można stosować prawo z dnia orzekania. Byłoby tak, gdyby materia objęta postępowaniem nie podlegała zmianom między datą wszczęcia postępowania a jego zakończeniem. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie stan prawa regulującego oddawanie obiektów budowlanych do użytku podlegał zmianom, zatem niezbędne jest ustalenie jakie przepisy do rozpoznania sprawy mają mieć zastosowanie. W ocenie Sądu dla tej problematyki kluczowe znaczenie ma art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 80, poz. 718/, który stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Treść przepisu jest jednoznaczna, co w sprawie będącej przedmiotem skargi musi oznaczać zastosowanie do sprawy R. B. art. 54 i art. 55 w ujęciu ustalonym w tekście ustawy zamieszczonym w Dz.U. nr 106, z 2000 r., poz. 1126 z uwzględnieniem zmian opublikowanych w Dz.U. nr 74, z 2002 r., poz. 676/. Oznacza to, że postępowanie organów obu instancji musi wychodzić z treści przepisów właściwych i prowadzić do ustalenia wynikających z nich konsekwencji. Sąd zauważa, że wydanie odmownej decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego możliwe jest tylko przy wykazaniu, że inwestor zobowiązany do uzyskania takiej decyzji nie spełnił wskazanych w art. 55 ustawy warunków. Oczywiście w ujęciu przepisu sprzed wejścia w życie noweli z 27 marca 2003 r. Rozpoznając ponownie sprawę organy zobowiązane będą do przeprowadzenie postępowania zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 54 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. nr 106, z 2000 r., poz. 1126 ze zm./ przy uwzględnieniu podnoszonych przez skarżącego okoliczności zwłaszcza zmian przebiegu granicy jego działki. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.