II SA/Rz 547/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu -skargę oddala- II SA/Rz 547/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...], po rozpatrzeniu wniosku D. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej i wiaty na działkach nr 5225/8 i 5391/6 obr. [...] położonych przy ulicy J. w R. W uzasadnieniu naprowadził, że przedmiotowa inwestycja położona jest w granicach terenu górniczego, lecz Rada Gminy [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. odstąpiła od sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenów górniczych: "[...]", "[...]" i "[...]", stąd też możliwe było rozpatrzenie wniosku w niniejszej sprawie. Inwestycja uzyskała pozytywne opinie Miejskiego Zarządu Dróg [...] oraz organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych. W powodu nie zajęcia stanowiska przez Okręgowy Urząd Górniczy w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, uzgodnienie to uznano za dokonane. Podniesiono, że działki sąsiednie są zabudowane obiektami kubaturowymi, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka posiada dostęp do drogi publicznej tj. ulicy D. poprzez ulicę Z. i J. oraz ma możliwość pełnego uzbrojenia w media. Odwołanie od tej decyzji złożył J. M. podnosząc, że decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej, w oparciu o warunki techniczne wydane przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, które nie jest właścicielem odcinka sieci, jakiej dotyczą w/w warunki techniczne, zaś odcinek ten jest jego własnością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 59 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej również w skrócie upzp. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek wszczynający postępowanie został prawidłowo sporządzony i odpowiadał wymaganiom określonym w art. 52 tej ustawy. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnioną osobę, dokonano analizy urbanistycznej, która odpowiadała wymogom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Projekt decyzji został także uzgodniony z Okręgowym Urzędem Górniczym zgodnie z art. 53 ust. 5 upzp. Organ odwoławczy ocenił też zgodność decyzji z art. 61 ust. 1 upzp, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie w pkt 1-5 warunków. Zaznaczył, że organ I instancji dokonał analizy ww. przesłanek w uzasadnieniu swojej decyzji, która zawiera wymagane elementy w tym załączniki (część tekstowa i graficzna), o których mowa w § 9 w/w rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdzono, że są one bezprzedmiotowe, gdyż w art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp ustawodawca przewidział konieczność wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ust. 5 tego przepisu wskazał, że warunek ten jest spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w umowie zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zapewnienie Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w tym przedmiocie z dnia 12.09.2011 r. znajduje się w aktach sprawy a powołane wyżej przepisy nie wymagają, by właściwy organ wykazał się tytułem prawnym do kanalizacji sanitarnej lub do terenu, przez który przebiega sieć wodociągowa czy kanalizacji sanitarnej. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na w/w decyzję J. M., reprezentowany przez adwokata J. T. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2012 r., o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która to kwestia została rozstrzygnięta postanowieniem tut. Sądu z dnia 12 lipca 2012 r., o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że Prezydent Miasta [...] nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnił stanu faktycznego. Decyzje organów obu instancji zostały wydane pomimo, iż sieć wodociągowa, do której miałby się przyłączyć D. S. jest własnością skarżącego. Oznacza to, że wbrew ustaleniom zawartym w zaskarżonych rozstrzygnięciach działki, na których planowane jest zamierzenie inwestycyjne nie posiadają możliwości pełnego uzbrojenia w media w tym dostępu do sieci wodociągowej. W decyzji organu I instancji wskazano, że zaopatrzenie w wodę i kanalizację nastąpi według warunków technicznych Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji (dalej MPWiK), spółki prawa handlowego, w której 100% udziałów posiada Gmina Miasta [...]. W związku z tym, że nigdy nie doszło do przekazania prawa własności do przedmiotowej sieci na rzecz MPWiK należy zdaniem skarżącego uznać, że organ I instancji wydał decyzję będąc świadomym, iż prawo własności do przedmiotowej sieci mu nie przysługuje. W ocenie skarżącego trudno przyjąć, że w przedmiotowej sprawie istnieje jakakolwiek gwarancja uzbrojenia terenu poprzez wykonanie przyłącza do sieci ponieważ MPWiK nie jest właścicielem sieci wodociągowej i nie dysponuje innym tytułem prawnym do niej, natomiast skarżący nigdy nie wyraził zgody na przyłączenie do sieci D. S. Mając zaś na względzie fakt, że przedmiotowa sieć wodociągowa wchodzi w skład przedsiębiorstwa J. M., nie ma znaczenia czy organ posiada tytuł prawny do terenu, przez który przebiega sieć wodociągowa, gdyż w myśl art. 49 § 1 k.c. sieć ta nie jest częścią składową nieruchomości ponieważ wchodzi w skład przedsiębiorstwa. Skarżący podniósł, że decyzja Kolegium nie gwarantuje uzyskania przyłącza do sieci wodociągowej po zawarciu umowy między D. S. a MPWiK, co prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie nie było możliwe. W skardze przywołano także treść wyroku WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 537/2008, zgodnie z którym załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w § 9 w/w rozporządzenia stanowią integralną część tej decyzji a w przypadku wadliwego ich sporządzenia decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, co może budzić wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej analizy określonej w art. 61 ust. 1 upzp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do zawartej w skardze sugestii dotyczącej nie doręczenia załączników decyzji, które są jej integralną częścią, organ wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] wyszczególniała załącznik graficzny i analizę urbanistyczną, stąd też brak jest podstaw do przyjęcia, że takowe nie zostały skarżącemu doręczone. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 13 czerwca 2012 r. J. M. wskazał na nowe okoliczności w sprawie – anulowanie warunków podłączenia do sieci wodociągowej dla inwestycji D. S. na działkach 5225/8 i 5391/6 i wniósł o dopuszczenie dowodu z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 24.05.2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy decyzja (postanowienie) dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zaskarżonej decyzji nie można przypisać tego rodzaju uchybień, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, zjazdu indywidualnego z drogi gminnej i wiaty. Art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647) stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Według art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż w razie spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na sprzeczności z przepisem nakładającym wprost jakieś ograniczenie. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), braku wymogu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). W literaturze przedmiotu podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s.491). Sąd podziela stanowisko organu, że przeprowadzona w rozpoznawanej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słuszne jest też stwierdzenie organu, że decyzja organu I instancji zawiera prawem wymagane elementy, w tym załączniki (część tekstową i graficzną), o których mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W ust. 1 przepis ten stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające również część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zawarty w skardze zarzut naruszenia ww. § 9 rozporządzenia wyrażający się w braku dołączenia do decyzji organu I instancji załącznika graficznego nie został w ocenie Sądu wykazany. Jak słusznie wywodzi Kolegium w odpowiedzi na skargę, decyzja organu I instancji wyszczególniała jako załączniki: załącznik graficzny i analizę urbanistyczną, które znajdują się w aktach sprawy. Skoro decyzja ta została skarżącemu doręczona, domniemywać należy, że doręczono także jej załączniki, zwłaszcza, że tego rodzaju zarzut doręczenia niekompletnej decyzji nie został zgłoszony w odwołaniu. Sąd nie uwzględnił również zasadniczego zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, eksponującego, że działka, dla której ustalane są warunki zabudowy, nie ma wystarczającego uzbrojenia terenu na wykonanie przyłącza do sieci wodociągowej, a Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji nie dysponuje tytułem prawnym do niej. Odpierając ten zarzut Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na treść art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp, wskazując, że ustawodawca za warunek wydania decyzji uznał jedynie konieczność wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ust. 5 tego przepisu wskazał natomiast, kiedy warunek ten jest spełniony - jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w umowie zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Kolegium uznało, że znajdujące się w aktach sprawy zapewnienie MPWiK z 12.09.2011 r. wypełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 upzp, a przepisy te nie wymagają wykazania się tytułem prawnym do kanalizacji sanitarnej lub do terenu, przez który przebiega sieć wodociągowa czy kanalizacji sanitarnej. Stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe i znajduje oparcie w ww. przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania sądowego skarżący wskazał na nowe okoliczności w sprawie – anulowanie przez MPWiK warunków przyłączenia do sieci wodociągowej dla inwestycji D. S. na działkach 5225/8 i 5391/6, o których dowiedział się z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia 24.05.2012 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. W toku rozprawy przed Sądem inwestor D. S. wyjaśnił, że istotnie warunki techniczne (z dnia 12.09.2011 r.) przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej projektowanego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. 5225/8 i 5391/6 zostały anulowane w dniu 19.04.2012 r., jednakże tego samego dnia MPWiK sp. z o.o. ustaliła nowe warunki przyłączenia do ww. sieci, z pominięciem działki skarżącego 5091/1. Zmiana warunków przyłączenia została zatem dokonana po dacie wydania zaskarżonej decyzji – tj. po [...] kwietnia 2012 r. Biorąc pod uwagę fakt, iż sądowa kontrola legalności sprawowana jest na dzień wydania zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że zmiana warunków przyłączenia nie miała wpływu na dokonywaną przez Sąd ocenę legalności. Na marginesie jedynie wspomnieć wypada, że tego rodzaju zmiana nie wpłynęła na spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp (zarówno w przypadku warunków przyłączenia z 12.09.2011 r., jak i 19.04.2012 r. przesłanka ta była spełniona), a zatem nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, która z kolei mogłaby być ewentualną przyczyną uchylenia decyzji. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.