II SA/Rz 548/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO (del.) Tomasz Smoleń /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Zaskarżoną przez Prokuraturę Rejonową w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję z dnia [...]r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r. syng. [...] umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu przez Burmistrza Miasta Ł. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5 % do 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C.A." Ł. R. 3. Burmistrz Miasta Ł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia ze Nr [...] wydanego przez niego w dniu [...]r. na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 % do 18 % alkoholu przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży w lokalu gastronomicznym "C.A." Ł.R. 3. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało aby w przedmiotowej sprawie zaistniała którakolwiek z przesłanek z art. 18 ust. 10 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. z 2000 r. Nr 30, poz. 473 ze zm./ co warunkowało cofnięcie zezwolenia. Dlatego decyzją z dnia [...]r. sygn. akt [...] Burmistrz Miasta Ł. umorzył przedmiotowe postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prokurator Rejonowy w Ł. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 6 i 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez uznanie, że nie zachodzą żadne okoliczności skutkujące cofnięciem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, co skutkowało umorzenie postępowania w tej sprawie, podczas gdy wystarczającą przesłanką do cofnięcia zezwolenia jest fakt nieprzestrzegania warunków sprzedaży napojów alkoholowych zawartych w tym zezwoleniu gdzie wskazano, że przedmiotowy alkohol ma być przeznaczonych do spożycia w miejscu jego sprzedaży tj. lokalu gastronomicznego "C.A." w sytuacji, gdy faktycznie sprzedaż takich napojów ma miejsce w lokalu który nie miał i nie może mieć charakteru lokalu gastronomicznego. Zdaniem Prokuratury organ I instancji pominął jedną z najistotniejszych przesłanek wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych naruszającą warunki sprzedaży alkoholu i legalności wydania zezwolenia. Przesłanką tą jest fakt użytkowania lokalu niezgodnie z pozostającym w obiegu prawnym rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. tj. postanowieniem wstrzymującym dotychczasowy sposób użytkowania oraz decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu. Powyższe rozstrzygnięcie wynika z faktu prowadzenia lokalu gastronomicznego w lokalu o przeznaczeniu handlowym przy czym prowadzący lokal nie uzyskali na zmianę użytkowania stosownego zezwolenia, a brak takiego zezwolenia jest niezgodne z prawem budowlanym i nielegalne. Prokuratura podniosła, iż zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter przedmiotowo-podmiotowy gdyż jest wydane dla indywidualnie oznaczonej osoby i dla konkretnie oznaczonego miejsca, a to oznacza że nie można udzielić zezwolenia bez dokładnego i zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym określenie lokalu, w którym mają być sprzedawane napoje alkoholowe. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i cofnięcie zezwolenia. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 18 ust. 10 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że materialnoprawne podstawy do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczone do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży zawarte są w art. 18 ust. 10 cyt. ustawy. Brzmienie tego przepisu nie nasuwa wątpliwości, iż wymienione w nim katalog przesłanek przywołano w sposób enumeratywny i ma charakter katalogu zamkniętego, a więc tylko wystąpienie jednej z nich przesądza o obowiązku zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. analiza akt niniejszej sprawy wskazuje, że podnoszone przez Prokuraturę zaistnienie przesłanek cofnięcia zezwolenia określone w art. 18 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 6 i 7 ustawy nie zachodzą. Odnośnie zarzutu dot. nieprzestrzegania warunków określonych w art. 18 ust. 7 pkt 6 tj. wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie objętym zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych przez przedsiębiorcę w nim oznaczonym i w miejscu wymienionym w zezwoleniu stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie nie zaszła zmiana przedsiębiorców, którzy zostali wymienieni w zezwoleniu. W dalszym ciągu są to Z.M. i W.P. prowadzący "C.A." Ł.R. 3. Nie uległo też zmianie miejsce sprzedaży napojów alkoholowych określone w przedmiotowym zezwoleniu jako lokal gastronomiczny "C.A." Ł.R. 3. Nie doszło do zmiany stanu faktycznego ani prawnego w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu. Nadto jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji dokonał analizy ewentualnego zaistnienia pozostałych przesłanek cofnięcia zezwolenia. Przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające nie doprowadziło do stwierdzenia takich przesłanek, i zaistnienie nie zostało również podniesione w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. w uzasadnieniu podkreśliło, że żaden przepis powołanej ustawy nie wprowadza sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu właścicielowi lokalu, z tego względu że nie dochował wymogu przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a kwestia oceny zgodności sposobu użytkowania danego lokalu z przepisami prawa budowlanego wykracza poza właściwość rzeczową organu zezwalającego. Nie podzielił także zarzutu wobec organu I instancji mającego polegać na bezczynnym utrzymywaniu niezgodnego z prawem stanu faktycznego wskutek nie podjęcia działań w celu cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Sankcje w tym sankcje karne za naruszenie przepisów prawa budowlanego zawarte są w uregulowaniach z zakresu tego prawa. Dodatkowo naruszenie przepisów prawa budowlanego winno być także egzekwowane wg norm tego prawa, a fakt bezskuteczności działań egzekucyjnych w tym zakresie nie może skutkować stosowaniem sankcji przewidzianej akcie normatywnym regulującym inną dziedzinę materialnego prawa administracyjnego. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w/w zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Prokurator Rejonowy w Ł. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 6 i 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153 z 2002 poz. 1270 ze zm./ Sąd sprawuje kontrolę w zakresie administracji obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 144 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ zwanej dalej: p.p.s.a. stanowiącym, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w tej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...]r. umarzająca postępowanie dot. cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych narusza prawo. Podstawę prawną cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży określa przepis art. 18 ust. 10 ustawy. Pkt 2 wyżej podanej przepisu wskazuje, że taką podstawą cofnięcia zezwolenia jest nieprzestrzeganie określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych. Warunki te określa przepis art. 18 ust. 7 ustawy. Dokonując ustaleń organ I instancji badał poszczególne przesłanki cofnięcia wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Nie dokonał jednak żadnych ustaleń w kontekście art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazuje, iż do wniosku o zezwolenie dołączono dokumenty potwierdzający tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży napojów alkoholowych i wymieniono: akt notarialny, odpis z księgi wieczystej oraz umowę użyczenia. Był to jednak stan na chwilę wydania zezwolenia tj. [...]r. Obecnie w toczącym postępowaniu brak jest ustaleń na okoliczność co w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jako jeden z warunków prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy wymienia przestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa. W sprawie bezsporny jest fakt, że w obrocie prawnym istnieje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]r. znak [...] nakazująca Z.M. oraz W.P. przywrócić poprzedni sposób użytkowania lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na działce Nr 3781/1 poł. w Ł. przy ul. R. 3 jako lokal handlowy. Oznacza to, że prowadzący lokal gastronomiczny "C.A." zmienił sposób użytkowania lokalu bez stosownego zezwolenia, co jest niezgodne z prawem budowlanym. Brak realizacji nakazu wynikającego z wyżej wskazanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. należy ocenić jako nieprzestrzeganie innych zasad i warunków określonych przepisami prawa, o których mowa w art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy. Organ zezwalający na sprzedaż napojów alkoholowych nie jest pozbawiony możliwości kontroli nad przedsiębiorcą w zakresie przestrzeganie przez niego zasad i warunków korzystania z zezwolenia tym bardziej, gdy w obrocie prawnym znajduje się ostateczna i prawomocna decyzja jednoznacznie wskazująca, iż lokal wskazany w zezwoleniu użytkowany jest niezgodnie z jego przeznaczeniem co narusza obowiązujące przepisy prawa budowlanego, a to stosownie do treści art. 18 ust. 10 ustawy dalej podstawę organowi zezwalającemu na cofnięcie zezwolenia o którym mowa w ust. 1. Podobny pogląd prawny zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. sygn. VI SA/Wa 66/07. Ustawodawca nie różnicuje skutku nieprzestrzegania warunków sprzedaży alkoholu w zależności od stopnia szkodliwości społecznego konkretnego naruszenia ani ilości naruszeń. Nieprzestrzeganie ustawowych warunków sprzedaży alkoholu zawsze skutkuje jednakowo cofnięciem zezwolenia na sprzedaż. Skoro w art. 18 ust. 7 pkt 9 ustawy mowa jest o przestrzeganiu innych zasad i warunków określonych przepisami prawa, a lokal objęty zezwoleniem użytkowany jest nielegalnie niezgodnie z przepisami prawa, okoliczność taka winna skutkować cofnięciem zezwolenie w oparciu o art. 18 ust. 10 pkt 2 ustawy. Powyższe okoliczności wskazują że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Ł. zostały wydane z naruszeniem prawa błędnie umarzając postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze Prokuratora Rejonowego w Ł. należy stwierdzić, iż organ I i II instancji nie dopuścił się naruszenia art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 6 i 7 ustawy. Zebrany w sprawie materiał nie daje podstaw do stwierdzenia naruszenia warunków określonych w art. 18 ust. 7 pkt 6 albowiem nie zaszła zmiana przedsiębiorców którzy zostali wymieni w zezwoleniu na sprzedaż napojów alkoholowych z dnia [...]r. Nr[...]. Nie uległo także zmiany miejsce sprzedaży tych napojów określone w zezwoleniu jako lokal gastronomiczny "C.A." w Ł.R. 3. Z tego też względu za niezasadne należy uznać zarzut naruszenia wymogów zgłoszenia organowi zezwalającemu zmianę stanu faktycznego i prawnego w stosunku do danych zawartych w zezwoleniu /art. 18 ust. 7 pkt 7 ustawy/. W ponownym postępowaniu organ po zbadaniu przesłanek z art. 18 ust. 10 pkt 2 w zw. z art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy oraz uwzględniając wskazówki Sądu wydał decyzję odpowiadającą prawu. Uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. Sąd oparł się o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków Sąd odstąpił od określenia, czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana /art. 152 p.p.s.a./.