II SA/Rz 550/24

14 czerwca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 14 czerwca 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu AW na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 14 marca 2024 r. nr SKO.401.ZP.507.39.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 14 marca 2024 r. nr SKO.401.ZP.507.39.2024, wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z 5 października 2023 r. M sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Spółka"), zwróciła się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz" lub "Organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 500 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr [...]. Decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...] Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji podniósł ogólnikowo, że uznając za słuszne obawy mieszkańców lokalnej społeczności, związane z realizacją przedsięwzięcia, podjął decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Po rozpatrzenia odwołania Spółki, decyzją z 14 marca 2024 r. nr SKO.401.ZP.507.39.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy podał, że Burmistrz w żaden sposób nie uzasadnił odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zwłaszcza, że odmowy nie uzasadniały wyniki sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy. Natomiast protesty mieszkańców nie stanowią przesłanki, określonej przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", do wydania decyzji odmownej. Organ odwoławczy podniósł, że stwierdzone wyżej uchybienia stanowiły naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "K.p.a." i uprawniały do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, AW (dalej: "Skarżąca") wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej, decyzja Organu odwoławczego została wydana z naruszeniem: 1. art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. poprzez uchylenie decyzji Organu I instancji oraz brak dokonania własnych ustaleń w sprawie, mimo iż zebrane w sprawie dowody oraz przedłożone dokumenty dają podstawę do utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy; 2. art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie ustaleń, iż wskazana inwestycja nie spełnia warunków określonych wskazanymi przepisami; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. 4. art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a. poprzez błędne wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że możliwe jest dalsze procedowanie w sprawie i możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do całej inwestycji w jednym wniosku, skoro z kopii map wynika, iż działki nie są w bezpośrednim sąsiedztwie są przedzielone działkami o nr [...], a tym samym nie można w stosunku do nich wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i wyklucza to też wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla całej inwestycji, a tym samym bezprzedmiotowe jest uchylenie zaskarżonej decyzji; W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sprzeciw okazał się nieuzasadniony, przez co został przez Sąd oddalony w całości. Zaskarżona do WSA decyzja SKO została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego na wstępie wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; zwana dalej w skrócie: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e P.p.s.a. Na jego podstawie sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu przez niezależny i niezawisły sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna Organu II instancji została oparta na art. 138 § 2 K.p.a., a w rezultacie czy Organ nie nadużył swych uprawnień, uchylając się od obowiązku rozpatrzenia sprawy pod kątem stawianych decyzji Organu I instancji zarzutów. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez Organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zaskarżoną do WSA decyzji SKO powołując się na art. 138 § 2 K.p.a. postanowiło uchylić i przekazać do ponownego rozpoznania decyzję administracyjną Burmistrza [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 500 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie inwestycji stanowiącej działki o nr [...]. Wnioskodawcą tego postępowania jest Spółka M sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwana Spółką). WSA w całości potwierdza podstawy prawne przyjęte przez Organ odwoławczy jako uzasadnienie zastosowania w tej sprawie instytucji kasacji decyzji Organu I instancji z art. 138 § 2 K.p.a.. Wobec stawianych w sprzeciwie zarzutów względem decyzji SKO należy przypomnieć, że decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. Burmistrz [....] odmówił ustalenia warunków zabudowy na wniosek Spółki. Inwestor wnioskował o wydanie tego rodzaju decyzji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 500 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie inwestycji stanowiącej trzy działki położone w miejscowości [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, że przyjmując i uznając obawy mieszkańców za słuszne Burmistrz podjął decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. W ten sposób treść decyzji Organu I instancji nawiązuje do treści analizy sporządzonej z upoważnienia Burmistrza, gdzie odnotowano protesty oraz sprzeciw mieszkańców miejscowości [...] oraz stron postępowania. SKO orzekając w trybie odwoławczym stwierdziło, iż Organ I instancji swej decyzji negatywnej dla inwestora nie uzasadnił należycie, bowiem analiza sporządzona dla tej sprawy nie uzasadniała niezgodności z prawem. Jedyną okolicznością powołaną przez Burmistrza jest brak zgody mieszkańców miejscowości, w której położona jest inwestycja. Wymaga zaznaczenia fakt, że przedmiotowa inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej o mocy do 500 kW, słusznie została zakwalifikowana przez SKO do instalacji produkujących energie z odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2023 r., poz. 1436). Instalacja odnawialnego źródła energii - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z instalacji odnawialnego źródła energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego. Z tej przyczyny słusznie uznano w stanie prawnym odpowiednim dla złożonego wniosku, że powyższe przedsięwzięcie z zakresu produkcji energii nie wymaga spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tego przepisu nie stosuje się do procesów lokalizacji przedsięwzięć polegających na budowie farm fotowoltaicznych z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Również w aktualnym stanie prawnym powyższy warunek nie znalazłby zastosowania, o czym przesądza treść art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. W aktualnie dominującym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest właściwa. Wprawdzie wszystkie wymienione wyżej przepisy są zawarte w tej samej ustawie, jednakże z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, błędne byłoby uznanie ich powiązania w kontekście wykładni systemowej. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej (zob. wyrok NSA z 2 marca 2023 r., sygn. II OSK 202/23, LEX nr 3558957, wyrok NSA z 9 maja 2023 r., sygn. II OSK 911/22, LEX nr 3591836). Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało prawidłowej wykładni stosownych przepisów prawa materialnego, co musiało mieć przełożenie na sposób oceny zastosowania przez Wójta norm prawa procesowego – K.p.a. Decyzja o warunkach zabudowy podobnie jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter decyzji związanej, co oznacza że odmowa jej wydania może być podyktowana wyłącznie względami mającymi zakotwiczenie w określonych przepisach prawa (por. P. Daniel, Związanie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy wnioskiem inwestora. Glosa do wyroku WSA z dnia 22 marca 2018 r., II SA/Po 1254/17, OwSS 2018, nr 4, s. 109-115.). W myśl art. 56 u.p.z.p. : Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przytoczono przepis ma odpowiednie zastosowanie względem postępowań o ustalenie warunków zabudowy, o czym stanowi art. 64 ust. 1 u.p.z.p.. Powołana w rozstrzygnięciu Burmistrza wyłączna podstawa dla odmowy ustalenia warunków zabudowy w postaci obawy mieszkańców miejscowości [...] wobec planowanej inwestycji, jak również sprzeciw stron postępowania, nie stanowiły dostatecznie wykazanej prawem przyczyny wydania przez Organ decyzji odmownej. W uzasadnieniu swej decyzji Organ I instancji wyraźnie pisze : Przyjmując i uznając obawy mieszkańców za słuszne Burmistrz podjął decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie. Żaden inny argument nie został przez Burmistrza wskazany jako motyw decyzji negatywnej dla wnioskodawcy. Taką przyczyną nie były także ewentualne braki formalne wniosku Spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o jakich wspomina treść sprzeciwu. Trzeba podkreślić, że inwestycja Spółki w aktualnym obecnie stanie prawnym nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Farmy fotowoltaiczne o mocy do 500 kW nie należą bowiem do przedsięwzięć mogących potencjalnie negatywnie oddziaływać na środowisko. Nie wymienia ich bowiem obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839). Także obniżenie wartości nieruchomości nie jest przekonującą w świetle u.p.z.p. przesłanką negatywną dla uwzględnienia wniosku, bowiem żaden z przepisów prawa nie traktuje tego zagadnienia jako argumentu za odmową uwzględnienia żądania. W myśl art. 63 ust. 3 u.p.z.p. jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem, na tej podstawie prawnej właściciele nieruchomości sąsiednich, których wartość ewentualnie spadnie w związku z planowaną inwestycją mogą skorzystać z roszczenia odszkodowawczego, nie mogą zaś żądać skutecznie od organów negatywnego załatwienia wniosku przedsiębiorcy energetycznego. Dlatego słusznie podkreślił NSA w wyroku z dnia wyrok NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1647/10, (LEX nr 1151972), że odmowa wydania decyzji na podstawie przepisów u.p.z.p. wymaga powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami i wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tak samo traktować należy odwołanie się w decyzji organu do niezadowolenia lokalnej społeczności z faktu realizacji określonego przedsięwzięcia przemysłowego. Organ I instancji wydając uchyloną przez SKO decyzję nie przeprowadził w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego, w tym względem podnoszonych przez Stronę uchybień formalnych wniosku. Wykazane przyczyny odmowy wydania decyzji przez Burmistrza powodują, że w tych okolicznościach nie sposób nie zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone jest poważnymi wadliwościami procesowymi w zakresie dookreślania istotnych dla sprawy okoliczności natury faktycznej. Kolegium było w pełni uprawnione do wyrażonej w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej oceny, iż całokształt przytoczonych okoliczności świadczy o tym, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zatem Sąd związany ustawowymi kryteriami oceny decyzji kasatoryjnej zobowiązany był oddalić sprzeciw bowiem Organ odwoławczy wykazał, jak i należycie uzasadnił, zaistnienie przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. Zarzuty wyrażone w sprzeciwie, a dotyczące nieprawidłowości formalnych podania Spółki o wydanie decyzji nie mogły mieć żadnego wpływu na wyrażoną przez Sąd ocenę. Nie stanowiły one nie tylko przyczyny odmowy wydania decyzji przez Burmistrza jak również podstawy kasacji jego rozstrzygnięcia przez SKO. WSA związany jest bowiem z treścią artykułu 64e P.p.s.a., który stanowi że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić też przyjdzie, że skontrolowana przez Sąd decyzja SKO nie oznacza jeszcze ustalenia na rzecz Spółki warunków dotyczących lokalizacji inwestycji z zakresu produkcji energii ze źródeł odnawialnych. Potwierdza ona tylko, że postępowanie przez Organem I instancji należy powtórzyć, gdyż podane przez niego argumenty za odmową ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogły ważyć o ustalonym wyniku sprawy. Sąd nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych (art. 151a § 1 P.p.s.a.), bowiem potwierdzone zostały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Wobec tego zaskarżona decyzja SKO powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki. Z wyłożonych względów Sąd sprzeciw oddalił na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.