II SA/Rz 552/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy i Miasta w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Przedmiotem skargi JP (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2016 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia 1 lutego 2016 roku skarżący zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie świadczenia pieniężnego niezbędnego na potrzeby związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wnioskujący podał nadto, iż musi zakupić opał. Dochody z tytułu prawa do renty w kwocie 644,39 zł. nie wystarczają skarżącemu na wydatki. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 roku, nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta [...], działając w oparciu o art. 8 ust. 1, art. 39, art. 106 ust. 1, 3, art. 147 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. 2015 r. poz. 173 ze zm.; dalej w skrócie: "ups"), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2015r. poz. 1058), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa") odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że sytuacja materialno-bytowa skarżącego nie uległa zmianie. Skarżący mieszka sam w domu drewnianym, trzyizbowym, skanalizowanym, wyposażonym w podstawowy sprzęt domowy. Nie posiada rodziny zobowiązanej do alimentacji. Pomimo niepełnosprawności jest osobą zdolną do podjęcia wszelkich czynności koniecznych przy prowadzeniu gospodarstwa domowego. Skarżący uzyskuje comiesięczny dochód z tytułu przyznanej renty w wysokości 644,39 zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe, o jakim mowa art. 8 ust. 1 ups, które wynosi 634,00 zł. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 29 lutego 2016 roku. W dniu 1 marca 2016 roku skarżący wniósł odwołanie. Zarzucił w nim, że naruszenie art. 7-11, 77-80 i 107 Kpa oraz art. 8, art. 39, art. 41, art. 106 ups. Skarżący wyjaśnił, że w roku 2015 korzystał pomocy społecznej we wnioskowanym zakresie, jego sytuacja materialno-bytowa nie uległa zmianie, dlatego też nie rozumie z jakich przyczyn wydano decyzję negatywną. Organ I instancji w ogóle się do tej kwestii nie odniósł. W ocenie skarżącego obowiązkiem organu było rozważenie możliwości przyznania mu świadczenia pod postacią zasiłku celowego specjalnego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ups. W ocenie skarżącego fakt, że jest osobą samotną, nie ma oszczędności, jest w niedostatku i uległ wypadkowi samochodowemu, przemawia za przyznaniem mu rzeczonego zasiłku. Przekazując odwołanie pismem z dnia 2 marca 2016 roku, organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko. Wyjaśnił, że skarżący nie przedłożył zaświadczenia potwierdzającego fakt, że leczy się kardiologicznie, a wypadek jakiemu uległ miał miejsce kilka lat temu. Brak rozważenia możliwości przyznania zasiłku celowego specjalnego organ uzasadnił faktem, że ta forma pomocy nie jest obligatoryjna, opiera się na uznaniu administracyjnym i zależy od sytuacji finansowej gminy. Ponadto w stosunku do skarżącego "w ostatnim czasie nie wystąpiły szczególnie uzasadnione przesłanki". Skarżący korzystał z pomocy społecznej w formie zasiłków celowych w miesiącach od września do grudnia 2015 roku w kwotach dwa razy po 105 zł. i dwa razy po 108,50 zł. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 roku SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne. SKO podzieliło ustalenia i oceny kwestionowanej odwołaniem decyzji. Wywiodło, że dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium legitymujące do uzyskania zasiłku celowego, sam zasiłek zaś, zarówno celowy, jak i specjalny ma charakter uznaniowy. Zaznaczyło również, że skarżący korzysta z pomocy społecznej systematycznie, w różnych formach. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 23 marca 2016 roku. W dniu 12 kwietnia 2016 roku zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucił, że decyzja SKO jest dla niego niezrozumiała, wciąż nie uzyskał bowiem odpowiedzi, dlaczego, pomimo iż jego sytuacja nie zmieniła się odmówiono mu przyznania świadczenia, z którego systematycznie korzystał w roku 2015. Podtrzymał swoją ocenę, że organ powinien był rozważyć przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego. W ocenie skarżącego decyzja SKO narusza art. 107 § 3 Kpa, jak również art. 7-11, 77-80 Kpa oraz art. 8, art. 39, art. 41, art. 106 ups. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawa i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W sprawie bezsporne jest, że skarżący w okresie od 1 września do 31 grudnia 2015 roku korzystał z pomocy społecznej; otrzymał świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" – decyzje z dnia [...] października i [...] grudnia 2015 roku o numerach, odpowiednio: [...] i [...]. Bezsporne jest również, iż pomoc w tym zakresie uzyskał, pomimo że przekraczał kryterium dochodowe, o jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1, ups w związku z § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; skarżący pobiera rentę w kwocie 644,39 zł. miesięcznie. Możliwość przyznania świadczenia osobom przekraczającym kryterium dochodowe przewidywała bowiem treść uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie określenie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w formie dożywiania. Podstawą przyznanie świadczeń były dwa wnioski: z dnia 10 września i 24 listopada 2015 roku. W obu wnioskach skarżący jednoznacznie wyartykułował, iż z uwagi na swoją sytuację życiową i dochodową wnosi o przyznanie mu świadczenia pieniężnego na żywność. Składając wniosek z dnia 1 lutego 2016 roku, będący podstawą wydania decyzji w niniejszej sprawie, skarżący powołał się na te same okoliczności, jak w poprzednich wnioskach i zwrócił się o przyznanie mu "świadczenia pieniężnego, które niezbędne mi jest na potrzeby związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego". Skarżący nie wskazał zatem, że ubiega się o przyznanie mu świadczenia na zakup żywności, lecz powołał się ogólnie, na potrzeby związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Uznając, że nie ma podstaw do skorzystania przez skarżącego z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", który umożliwiał przyznanie mu świadczenia, pomimo przekroczenia kryteriów dochodowych, organy rozpatrzyły wniosek skarżącego przez pryzmat wymogów właściwych dla przyznania zasiłku celowego, tj. art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ups. W ocenie Sądu takie działanie organów narusza proklamowane w Kpa zasady obowiązku informowania stron (art. 9) oraz prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 8). W myśl pierwszej z wymienionych zasad organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu w analizowanym postępowaniu organy, do przedmiotowej zasady się nie zastosowały. Ustalenia organu wskazują, że sytuacja życiowa, dochodowa, majątkowa i zdrowotna skarżącego jest taka sama, jak w okresie, gdy korzystał ze świadczeń na podstawie decyzji z dnia [...] października i [...] grudnia 2015 roku. Powołane we wniosku okoliczności, mające w ocenie skarżącego uzasadniać jego pozytywne rozpatrzenie, również są analogiczne, jak w poprzednich wnioskach. Jedyna różnica sprowadza się do braku wskazania, że świadczenie ma być przyznane na zakup żywności. Wydając swoje decyzje organy działały w pełnym rozeznaniu, że o negatywnym rozstrzygnięciu przesądziła wyłącznie ta okoliczność; brak wskazania, że świadczenie ma zostać przyznane na zakup żywności. Powołanie się na tę okoliczność we wniosku, pozwalało bowiem rozpoznać go w oparciu o postanowienia Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie określenie szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za pomoc w formie dożywiania, która umożliwia uzyskanie świadczenia osobom przekraczającym kryterium dochodowe. Rozpoznając sprawę, organ I instancji, mając na uwadze obowiązek informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw, powinien poinformować skarżącego, że treść wniosku nie pozwala na przyznanie mu świadczenia na dotychczasowych zasadach, a więc analogicznie, jak w okresie od 1 października do 31 grudnia 2015 roku. Jest oczywiste, że osoby korzystające z pomocy społecznej mogę nie być zorientowane w niuansach formalno-prawnych, od których zależy kierunek rozstrzygnięcia ich wniosku. Potwierdza to zresztą w pełni zarówno treść odwołania, jak i skargi, w których skarżący eksponuje brak zrozumienia dla działania organów, które odmawiają mu przyznania świadczenia, w sytuacji gdy ubiegał się o nie w oparciu |o okoliczności, które wcześniej stanowiły podstawę rozstrzygnięć dla niego pozytywnych. W efekcie, wyłącznie ze względu na niepowołanie się we wniosku na adekwatny cel przyznania świadczenia – zakup żywności, nie doszło do rozpatrzenia go w oparciu o postanowienia uchwały z dnia [...] grudnia 2013 roku. Obowiązkiem organu I instancji było skarżącemu tę kwestię wyjaśnić, tak aby na podstawie pełnego rozeznania co do uwarunkowań faktycznych i prawnych swojego wniosku, mógł zdecydować, czy zachować jego pierwotną treść, czy też zmodyfikować ją w sposób umożliwiający wydanie decyzji na podstawie przepisów uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2013 roku. Uchybieniem autonomicznym, stanowiącym o wadliwości decyzji organu II instancji, jest naruszenie art. 107 § 3 Kpa, poprzez nie odniesienie się do zasadniczego zarzutu odwołania. Skarżący wyraźnie i jednoznacznie podał, iż oczekuje wyjaśnienia, dlaczego wniosek został rozpatrzony negatywnie, podczas gdy wcześniej, na gruncie tych samych okoliczności faktycznych, świadczenie zostało mu przyznane. SKO w swojej decyzji do tych kwestii w ogóle się nie odniosło. Zadaniem organu odwoławczego, jeżeli już aprobatywnie zweryfikował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, było wyjaśnić skarżącemu, że poprzednio wydane decyzje oparto na innych podstawach prawnych i jaka była tego przyczyna. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej oceny i wskazania. Mając całość powyższego na względzie, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 i 135 ppsa uchylił w całości zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzje ją poprzedzającą.