II SA/Rz 552/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] określająca dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwoza okres od 1 października 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 40,00 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości . W podstawie prawnej decyzji organ powołał art 273 ust. 6 i ust. 10 w zw. z art 281 ust. 1 pkt 1, art 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2268; dalej: "P.w."). Decyzja została wydana po uprzednim skierowaniu do Państwowego Gospodarstwa Leśnego informacji ustalającej wysokość opłaty w tej samej wysokości i nieuwzględnieniu złożonej przez ten podmiot reklamacji. Reklamodawca podniósł, że nie otrzymał informacji o opłacie zmiennej. W odpowiedzi na powyższy zarzut organ wskazał, że informacja nie została wysłana ponieważ kwota opłaty była niższa niż 20 zł wynosiła 8 zł – art 281 ust. 1 P.w. Zarzucono również brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Leśne korzysta z usługi wodnej jaką jest pobór wody podziemnej w miejscowości do celów innych niż określone w pkt 1-35 określonych w Polskiej Klasyfikacji działalności winno zatem posiadać pozwolenie wodnoprawne. Brak tego pozwolenia był podstawą określenia opłaty podwyższonej w wysokości 40 zł na podstawie art 281 ust. 1 pkt 1 P.w. – 500 % opłaty zmiennej. Wysokość opłaty ustalono jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do innych celów niż określone w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji działalności ( 0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący 2,0 i ilość pobranych wód podziemnych 36 m3. W skardze do Sądu Państwowe Gospodarstwo Leśne zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: - art 6, 7, 77 i art 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") polegające na zaniechaniu poczynienia dokładnych ustaleń faktycznych odnośnie wielkości dobowego poboru wody oraz sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia wody w miejscowości , pod kątem zbadania czy nie dochodzi do zwykłego korzystania z wody. Przepisów prawa materialnego: - art 33 w zw., z art 35 ust. 1 P.w. polegające zaniechaniu zbadania kwestii dotyczącej możliwości zwykłego korzystania z wody, przez podmiot instytucjonalny jakim jest nadleśnictwo reprezentujące Skarb Państwa, przy uwzględnieniu rzeczywistego korzystania z wody podziemnej. Na tych podstawach wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podważano zarówno sam fakt naliczenia opłaty, jak też sposób jej wyliczenia. Powołując się na treść art 33 ust. 4 pkt 1 P.w. wskazano, że zwykłe korzystanie z wód, co do którego nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, jak również ustalania opłaty obejmuje pobór wody wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę. Zatem dla dokonania oceny czy Nadleśnictwo pobiera wody w ramach zwykłego korzystania z wód, czy też w ramach usługi wodnej, konieczne było poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie ilości pobieranej wody w ujęciu średniorocznym. Zdaniem strony skarżącej podanie przez Nadleśnictwo [...], w treści złożonego oświadczenia, informacji o wykorzystywaniu wody na cele socjalno –bytowe, powinno było już skłonić organ administracji do poczynienia dokładniejszych ustaleń odnośnie rzeczywistych celów, dla których woda jest pobierana. Podniesiono, że o ile pobór wody podziemnej jest związany z funkcjonowaniem lokalu mieszkalnego w leśniczówce, oddanego w najem na podstawie umowy, to takie korzystanie z wody niczym nie różni się od korzystania z wody przez właściciela budynku mieszkalnego na własnej nieruchomości, na potrzeby prowadzenia gospodarstwa domowego czy gospodarstwa rolnego. W ocenie strony skarżącej zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć także podmiotu niebędącego osobą fizyczną. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej przepisem art. 35 ust. 1 P.w., zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć także podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Oczywistym jest, że osoba prawna - Skarb Państwa, sam nie będzie prowadził ani gospodarstwa domowego ani gospodarstwa rolnego. Niemniej jednak, jeżeli pobór wody ma służyć zapewnieniu jej dostaw na potrzeby lokalu, który pełni lub potencjalnie może pełnić funkcje mieszkalne, to w takiej sytuacji zachodzą wszelkie podstawy, by uznać że mamy do czynienia ze zwykłym korzystaniem z wody. W niniejszej sprawie organ administracji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w tym zakresie, czym naruszył zdaniem strony skarżącej przepisy art. 7 i 77 K.p.a. Jak podała art. 33 P.w. w swoim literalnym brzmieniu nie wprowadza ograniczenia, zgodnie, z którym zwykłe korzystanie z wody może dotyczyć jedynie osób fizycznych. Przepis mówi jedynie o właścicielach gruntu. Jeżeli zaistniały wątpliwości interpretacyjne w zakresie prawidłowego rozumienia pojęcia "zwykłego korzystania z wody" to w takiej sytuacji należało zgodnie z przepisem art. 7a K.p.a. rozstrzygnąć wątpliwości na korzyść strony. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie na korzyść strony polega na przyjęciu poglądu, zgodnie z którym podmiot jakim jest Nadleśnictwo, może pobierać wody podziemne w ramach zwykłego korzystania. Natomiast dokonanie oceny stanu faktycznego pod kątem występowania przesłanki, określonej w art. 33 ust. 3 Prawa wodnego powinno uwzględniać przede wszystkim cele, dla których pobierana jest woda podziemna. Jeżeli woda jest pobierana dla celów zaopatrywania lokalu, który pełni lub potencjalnie może pełnić funkcje mieszkalne to taki pobór powinien wpisywać się w pojęcie zwykłego korzystania z wody. Strona skarżąca podniosła również, że sprawa dotycząca określenia wysokości opłaty podwyższonej za pobór wody podziemnej z ujęcia Ś., M. za l-szy kwartał 2018 r. była już przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygnaturze II SA/Rz 1387/18, w której Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Zdaniem strony skarżącej organ administracji powinien był uwzględnić pogląd tego Sądu, także przy rozpatrywaniu sprawy dotyczącej opłaty podwyższonej za IV-ty kwartał 2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że nie brał pod uwagę, że ilość pobranej wody nie przekracza 5 m3/d, gdyż taki sposób korzystania zarezerwowany jest wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Budynki leśniczówki są natomiast własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Osoby mieszkające w tych budynkach nie są właścicielami gruntu, w którym znajduje się pobierana woda, a jedynie właścicielowi gruntu przysługuje prawa do zwykłego korzystania z wód zgodnie z art 33 ust. 1 i 3. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu, sygn. akt I ACz 709/12, w którym wskazano, że "Skarb Państwa reprezentowany przez odpowiednie Nadleśnictwo Lasów Państwowych prowadzi działalność gospodarczą i jest przedsiębiorcą w rozumieniu art 479 § 1 K.p.c. i art 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców". W związku z tym, że Nadleśnictwo prowadzi działalność gospodarczą powinno legitymować się pozwoleniem wodnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W sprawie informacją z 13 lutego 2019 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" ustaliło dla Państwowego Gospodarstwa Leśnego "Lasy Państwowe" Nadleśnictwo za IV kwartał 2018 r. opłatę podwyższoną w wysokości 40 zł za pobór wód podziemnych w miejscowości bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Wyliczenia opłaty zostało dokonane w oparciu o art. 281 ust. 1 pkt 1 P.w. jako 500 % opłaty zmiennej. W reklamacji, jak również we wniesionej do Sądu skardze Nadleśnictwo podniosło, iż pobór wód podziemnych odbywa się w ramach zwykłego korzystania z wód, o którym mowa w art. 33 P.w. Wskazało przy tym, że zgodnie z art 35 ust. 1 P.w. zwykłe korzystanie może dotyczyć podmiotów publicznych oraz podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Podniosła również zarzuty dotyczące ustalania wysokości opłaty zmiennej, które determinowały wysokość opłaty podwyższonej. W opozycji do strony skarżącej organ wskazał, że nie brał pod uwagę, iż ilość pobranej wody nie przekracza 5 m3/d, gdyż taki sposób korzystania zarezerwowany jest wyłącznie do zaspokajania potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego, a budynki leśniczówki są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Gospodarstwa Leśnego Las Państwowe. Kluczową dla rozstrzygnięcia sprawy jest odpowiedź na pytanie czy podmiot prawa publicznego jakim jest nadleśnictwo ma prawo do zwykłego korzystania z wody w oparciu o P.w. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi pozytywnej. Wynika ona zarówno z przepisów, jak i potwierdzają ją liczne wyroki Sądów, w tym wyroki tutejszego Sądu m.in.: wyrok z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1391/18, z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1392/18, sygn. akt II SA/Rz 1385/18, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyrok z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2919/16. W wyrokach tych zgodnie przyjmuje się i pogląd ten jest akceptowany w orzecznictwie, że zwykłe korzystanie z wody nie jest obwarowane uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego, i co ważniejsze w niniejszej spawie, nie jest zastrzeżone dla zaspokajania potrzeb osobistych. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku nie kwestionując stanowiska, że uprawnienie do zwykłego korzystania z wód przysługuje wyłącznie właścicielowi, stwierdził, że właściciel aby jego korzystnie z wód zakwalifikować jako zwykłe nie musi prowadzić gospodarstwa domowego osobiście na należącym do niego gruncie. Powołując się na komentarz do art 36 Bartosza Rakoczego wskazał, że w przeciwieństwie do powszechnego korzystania z wód przy zwykłym korzystaniu z wód ustawodawca uwypuklił wątki przedmiotowe – zaspokajanie potrzeb gospodarstwa, a nie podmiotowe – zaspokajaniu potrzeb osobistych. W świetle powyższego stwierdził, co kluczowe jest z punku widzenia niniejszej sprawy, że zwykłego korzystania z wody nie przekreśla fakt, że właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, który nie prowadzi gospodarstwa domowego. Jak wyjaśnił właścicielem gruntu może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna, przepis nie różnicuje uprawnienia do zwykłego korzystania z wód od rodzaju podmiotu/osoby właściciela gruntu. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy ( art 33 i 34 K.c.). Jest państwową osobą prawną, gdyż należy do niego mienie państwowe, które nie zostało wyodrębnione dla innych państwowych osób prawnych. Występuje w stosunkach cywilnoprawnych jako podmiot praw i obowiązków dotyczących tego mienia. Na podstawie art. 67 § 2 k.p.c. czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci), z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Z kolei z art. 35 ustawy o lasach wynika, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. Zatem nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Skoro zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, zwykłe korzystanie z wód ma służyć zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego, przy czym pojęcie "własnego" należy rozumieć szeroko, to nie ma powodów by wykluczyć w tym zakresie jednostki organizacyjne, które w imieniu Skarbu Państwa gospodarują mieniem i w ramach tego korzystają z wody. Z kolei w powołanym wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1391/18 WSA w Rzeszowie dokonując szczegółowej analizy statusu prawnego strony skarżącej, stwierdził, że nie można jej postrzegać wyłącznie jako nastawionej na działalność zarobkową, traktowaną w przepisach prawa publicznego jako działalność gospodarcza. Sąd w składzie orzekającym w całości podziela te poglądy. Jednocześnie stwierdza, że pozostają one w sprzeczności ze stanowiskiem reprezentowanym przez organ. Zaprzeczając by jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, jaką jest Nadleśnictwo miała prawo do zwykłego korzystania z wody, organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do faktycznego zużycia przez nią wody powodując, że dokonane ustalenia, a następnie wyciągnięte na ich podstawie wnioski nie odpowiadają prawu. Porządkując, stwierdzić należy, że Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości stanowiących Lasy Państwowe. Zarząd tym mieniem wykonuje specjalistyczna jednostka organizacyjna jaką jest Państwowe Gospodarstwo Leśne "Lasy Państwowe". Strona skarżąca działa więc w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa, co oznacza, iż jej działania są działaniami w/w osoby prawnej. Przepisy ustawy o lasach powierzając Lasom Państwowym zarząd składnikami mienia państwowego, decydują o możliwości wykonywania przez tą jednostkę organizacyjną uprawnień właścicielskich, w tym co oczywiste czerpania z uprawnień wypływających z przepisów P.w., a przewidujących zwykłe korzystanie z wód. W świetle prawa Skarbowi Państwa przysługują te uprawnienia, które w jego imieniu wykonuje podmiot publiczny jakim są jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Dlatego słusznie strona skarżąca podnosi brak prawnej możliwości wyłączenia z zarządu lasami państwowymi prawa do zwykłego korzystania z wód. Nadleśnictwo wykonując swe ustawowe zadania, zobligowane jest zachowywać się jak właściciel, w imieniu którego zarządza nieruchomościami stanowiącymi lasy państwowe. Dlatego Nadleśnictwo pomimo, że nie posiada osobowości prawnej, z racji wykonywania czynności zarządu składnikami leśnymi mienia Skarb Państwa może być adresatem przepisów definiujących korzystanie zwykłe z wód, tj. art. 33 ust. 1 P.w. ( tak WSA w powołanym wyroku sygn. akt II SA/Rz 1391/18) Dobitnie problem ten rozstrzyga teza tego wyroku, w której Sąd stwierdził, że art. 33 ust. 1 P.w. w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 wyżej wymienionej ustawy - pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m3 na dobę, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w ilości nieprzekraczającej łącznie 5 m3 na dobę. W świetle takiej interpretacji pojęcia zwykłego korzystania z wód słuszne okazały się zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. co do ilości poboru wody na dobę w ujęciu średniorocznym i brak odniesienia się do sposobu wyliczenia przedstawionego przez stronę skarżącą. Nie ma natomiast racji strona skarżąca podnosząc zarzut uwzględnienia przy obliczaniu wysokości opłaty współczynnika różnicującego. Wprawdzie art. 272 ust. 1 P.w., nie przewiduje jako jednej ze zmiennych algorytmu obowiązującego przy ustalaniu wysokości opłaty, tzw. współczynnika różnicującego, to jednak treść delegacji ustawowej - rada ministrów wydając rozporządzenie w sprawie jednostkowych stawek opłat może zróżnicować wysokość stawek opłat w zależności od jakości i rodzaju pobranej wody oraz jej przeznaczenia – wskazuje na takie uprawnienie. Występujące w rozporządzeniu współczynniki różnicujące, przez które mnoży się jednostkową stawkę opłaty zmiennej stanowią sposób za pomocą, którego prawodawca dokonał przewidzianego w upoważnieniu ustawowym zróżnicowania wysokości stawek opłaty jednostkowej za usługi wodne, mieszczą się zatem w zakresie upoważnienia ustawowego. Zaniechanie dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy Nadleśnictwo pobiera wody w ramach korzystania zwykłego czy też usługi wodnej, doprowadziło do wydania przedwczesnej decyzji o ustaleniu opłaty zmiennej. Stwierdzone przez Sąd uchybienia w zakresie stosowania przepisów K.p.a. dotyczących obowiązku dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy w postaci art. 7, 77 i 80 K.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem nie wykazano przesłanek pozwalających na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego w postaci art. 272 ust. 1 P.w., a więc przepisu określającego podstawy określenia wysokości opłaty zmiennej, a w następstwie także art 281 P.w. dotyczącego opłaty podwyższonej. Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.