II SA/Rz 554/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami -skargę oddala- II SA/Rz 554/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia[...]. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...]. znak [...] wydanej w sprawie cofnięcia od dnia 12.10.2007r. J.S. uprawnienia wynikającego z prawa jazdy kat AT. nr [...] wydanego w dniu 23.03.2005r. - postanowiło utrzymać w mocy decyzje Kolegium z dnia[...]. W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa oraz art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...]r. Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...] znak[...]. Organ uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że decyzja orzekająca o cofnięciu J.S. uprawnień wynikających z prawa jazdy kat. AT zawiera którąkolwiek z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa skutkujących stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji. J.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poprosił o jednoznaczne wskazanie czy będzie musiał poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji bo nie jest to dla niego zrozumiałe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania postanowiło utrzymać w mocy decyzję z dnia[...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że w decyzji z[...]. przeanalizowane zostały przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Prawidłowo stwierdzono, że decyzja Starosty J. z dnia[...]. orzekająca o cofnięciu J.S. uprawnień wynikających z prawa jazdy kat AT nie zawiera wad mogących Stanowic podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Decyzja ta ma charakter decyzji związanej z wydanym wyrokiem sądu. Z akt sprawy wynika, że wyrokiem Sądu Rejonowego w J. z dnia 4.10.2007r. sygn. akt [...] orzeczono zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych i rowerowych na okres 1 roku. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 12.10.2007r. i Starosta był obowiązany do wydania decyzji o cofnięciu posiadanych uprawnień do prowadzenia pojazdów według kat. A T. Stosownie do art. 43 kodeksu karnego zakaz obowiązuje od dnia uprawomocnienia się orzeczenia i nie biegnie do chwili zwrotu prawa jazdy. Z uwagi na to, że do dnia wydania kwestionowanej decyzji J.S. nie zwrócił prawa jazdy organ nie mógł wskazać daty rozpoczęcia biegu wykonania środka karnego. Zakaz obowiązuje od dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu i organ w kwestionowanej decyzji wskazał datę cofnięcia od 12.10.2007r. tj. dzień w którym uprawomocnił się wyrok. Zakwestionowaną decyzją organ pierwszej instancji wykonał jedynie orzeczony wobec strony zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres jednego roku. Prawidłowa jest decyzja Kolegium z[...]. o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J.S. wniósł o wyjaśnienie czy będzie musiał poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym. Kolegium wyjaśniło, że sprawa poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji nie była podstawą wydania decyzji Starosty J. orzekającej o cofnięciu J.S. uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 roku. Przepis ten nie był podstawą do wydania decyzji przez Starostę, który orzekał w oparciu o art. 182 § 2 kkw. Kwestia poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji wykracza poza przedmiot postępowania dotyczącego kwestii cofnięcia uprawnień na podstawie art. 182 § 2 k.k.w. Starosta co prawda powołał w uzasadnieniu swojej decyzji art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym ale przepis ten nie był podstawą wydania decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień. Prawidłowo zostało podkreślone w decyzji z dnia[...]., że przytoczenie w decyzji przepisów które nie mają zastosowania w sprawie w sytuacji gdy istnieje i został powołany przepis prawa materialnego do wydania takiej decyzji nie można uznać za wadę skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji. Kolegium uznało, że decyzja z dnia[...]. jest prawidłowa i nie narusza prawa. Skargę na tą decyzję wniósł J.S. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją z dnia[...]. i orzeczenie, że decyzja Starosty J. jest nieważna bo została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi podał, że Kolegium co prawda zauważyło, że w decyzji Starosty J. został powołany błędny przepis- art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b Prawa o ruchu drogowym ale z tego faktu zostały wyciągnięte błędne wnioski. W decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami posłużono się wadliwą podstawą prawną i konieczne jest ustalenie relacji pomiędzy zacytowanym przepisem prawa o ruchu drogowym w stosunku do przepisów kodeksu karnego wykonawczego. W ocenie skarżącego skoro upłynął już rok od daty uprawomocnienia się wyroku sygn. akt [...] to odbył już on karę zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów rowerowych i mechanicznych w rozmiarze 1 roku i jego uprawnienia kierowcy kat A i T nie powinny być kwestionowane. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wprowadzenia do istoty sprawy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, z którego wynika, że wojewódzki sąd administracyjny /sąd I instancji/ kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli sądowej określa m. innymi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., który stanowi, że sąd I instancji jest związany granicami sprawy, której dotyczy skarga, lecz nie jest związany granicami skargi /wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną/, to zaś znaczy, że kontroluje zaskarżony akt administracyjny w sposób zupełny i z tego względu jest zobowiązany do uwzględnienia naruszenia prawa o jakim nie wspomniano skardze, wszakże pod warunkiem, że te naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, albo dają podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i w tym postępowaniu organ nadzoru nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron, gdyż przedmiotem tego postępowania jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Rola organu w takim postępowaniu polega na sprawdzeniu czy decyzja będąca przedmiotem tego postępowania jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. W razie zaś ustalenia, że taka wada istnieje, bada czy w sprawie nie występuje przesłanka negatywna określona w art. 156 § 2, która wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, daje tylko podstawę do stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa /art. 158 § 2 k.p.a./. Skoro przedmiotem sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji jest decyzja, zatem w takiej sprawie stosuje się prawo materialne obowiązujące w dacie jej wydania. Kontrolując decyzję wydaną w sprawie o stwierdzenie nieważności, sąd I instancji najpierw sprawdza, czy postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a następnie ocenia, czy wydane rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, inaczej czy organ właściwie ustalił istnienie lub brak przesłanek pozytywnych, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych jest następujący: Wyrokiem z dnia 4.10.2007 r., sygn. akt[...], Sąd Rejonowy w Jaśle – VI Wydział Grodzki uznał skarżącego J.S. za winnego tego, że w dniu 5.06.2007 r. w miejscowości Ś.M., rejonu j. będąc w stanie nietrzeźwości kierował po drodze publicznej rowerem i za to na podstawie art. 178a § 2 k.k. w zw. z art. 34 i art. 35 § 1 k.k. został skazany na karę ograniczenia wolności, zaś na podstawie art. 42 § 1 i 2 w zw. z art. 43 § 1 k.k. Sąd orzekł wobec niego środek karny w postacie zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych oraz pojazdów rowerowych na okres 1 /jednego/ roku. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 12.10.2007 r. i za pismem przewodnim Sądu Rejonowego z dnia 18.10.2007 r. został przesłany z klauzulą prawomocności do Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w J. w celu wykonania orzeczonego środka karnego. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty J. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Komunikacji i Transportu – cofnięto od dnia [...]r. J.S. uprawnienia wynikające z prawa jazdy kat AT nr[...], wydanego w dniu 23.03.2005 r. przez Starostę J. i jednocześnie zobowiązano wymienionego do zwrotu w/w prawa jazdy do depozytu Starostwa Powiatowego w J. niezwłocznie po otrzymaniu decyzji. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 2 oraz art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, art. 104 k.p.a. oraz art. 140 ustawy z dnia 20.06.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym /Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908, ze zm./. W uzasadnieniu decyzji m. innymi podano, że przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdem nastąpi z chwilą uzyskania pozytywnego wyniku z egzaminu kontrolnego w myśl art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20.06.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Powołaną decyzję doręczono skarżącemu w dniu 31.10.2007 r. Z zawiadomienia Starosty J. o wykonaniu środka karnego z dnia [...]r. wynika, że prawo jazdy skarżącego zostało zdeponowane w Starostwie Powiatowym w J. w dniu [...]r. W zawiadomieniu tym podano, że skarżący będzie mógł ubiegać się o zwrot zatrzymanego prawa jazdy po dniu 5.11.2008 r. We wniosku z dnia [...]r. skierowanym do Wojewody, następnie przekazanym stosownym postanowieniem do właściwości rzeczowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., skarżący J.S. żądał stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...]r. nr[...], która jego zdaniem została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażącego naruszenia prawa dopatrywał się w tym, że w/w decyzja nie mogła go zobowiązywać do poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami kat. AT, gdyż orzeczony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych nie przekraczał jednego roku, a zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b "kodeksu drogowego" poddanie się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jest wymagane gdyby taki środek karny był orzeczony w wymiarze dłuższym niż rok. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty J. z dnia [...]r. Wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został uwzględniony i w/w Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., nr [...]utrzymało w mocy wcześniejszą decyzję. Motywy rozstrzygnięcia są przytoczone w części opisowej /historycznej/ uzasadnienia. Oceniając zaskarżoną decyzję z dnia [...]r., należy najpierw wyjaśnić, że organ nadzoru w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany granicami wniosku, a to oznacza, że bada wszystkie przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA Z 1/1995, poz. 32/. Z art. 156 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie administracyjnej należy wykluczyć istnienie przesłanek określonych w punktach 1, 3-7, zatem trafnie organ ten ograniczył się do zbadania przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. do rozważenia czy decyzja Starosty J. z dnia [...]r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przytoczona przez Kolegium argumentacja, w szczególności w uzasadnieniu decyzji wydanej w pierwszej instancji /z dnia [...]r./ podtrzymana w zaskarżonej decyzji, wykluczająca istnienie i tej przesłanki jest również zgodna z prawem. W podstawie prawnej decyzji z dnia [...]r., Nr[...], Starosta J. m. innymi powołał się na art. 2 i art. 182 § 2 ustawy z dnia 6.06.1997 r. Kodeks karny wykonawczy /Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm./, dalej k.k.w., która weszła w życie z dniem 1.09.1998 r. czyli obowiązywała w dniu wydania w/w decyzji. Z art. 182 § 1 k.k.w. wynika, że w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów, sąd przesyła odpis wyroku odpowiedniemu organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego, zaś według § 2 – organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. W uzasadnieniu decyzji Starosta J. powołał się również na art. 43 § 2 i 3 ustawy z dnia 6.06.1997 r. Kodeks karny /Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm./ Z powołanych przepisów wynika, że orzeczony przez sąd zakaz prowadzenia pojazdów, obowiązuje od dnia uprawomocnienia się wyroku, zaś okres, na który środek taki orzeczono, nie biegnie do chwili zwrotu prawa jazdy. Według art. 2 pkt 9 k.k.w. organem wykonawczym zakazów prowadzenia pojazdów mechanicznych orzeczonych przez sąd karny jest odpowiedni terenowy organ administracji rządowej lub samorządu terytorialnego, czyli w tym przypadku takim organem był Starosta J. W tym miejscu można postawić pytanie, czy wykonanie zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych powinno nastąpić w formie decyzji? Zdaniem Sądu in merito na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, za czym przemawia art. 182 § 2 k.k.w. W przepisie tym zawarty jest zwrot "zobowiązany jest cofnąć uprawnienia...". W judykaturze utrwaliło się stanowisko, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwienia danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, lecz także przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. zezwala, przydziela, stwierdza. /por. uzasadnienie uchwały Składu 5 sędziów NSA z dnia 15.11.1999 r., sygn. akt OPK 24/99, ONSA nr 2/2000, poz. 54, str. 139/ Przedstawiony zwrot świadczy o takiej formie, zatem wykonanie wyroku sądu karnego, który orzekł prawomocnie rzeczony środek karny, następuje w drodze decyzji. Sąd podzielił pogląd Kolegium, że skoro skarżący do dnia wydania decyzji z dnia [...]r. nie zwrócił organowi wykonawczemu prawa jazdy, wobec czego organ nie miał możliwości wskazania w osnowie decyzji końcowego terminu upływu okresu orzeczonego zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych. Taki termin wskazał w zawiadomieniu o wykonaniu środka karnego z dnia 5.11.2007 r. W podsumowaniu należy zatem stwierdzić, że decyzja z dnia [...]r. będąca przedmiotem sprawy o stwierdzenie jej nieważności nie jest dotknięta wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bo zawiera prawidłową podstawę prawną/ art. 2, art. 182 § 2 k.k.w., art. 43 § 2 i 3 Kodeksu karnego/. Rozstrzygnięcie w niej zawarte jest zgodne z unormowaniem zawartym w art. 182 § 2 k.k.w. i art. 43 § 2 i 3 Kodeksu karnego. W takiej sytuacji Kolegium prawidłowo przyjęło, iż wskazana decyzja prawa nie narusza, czyli nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa. Dodać należy, że rażące naruszenie prawa istnieje wtedy, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydano decyzję, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów /por. J. Borkowski – nieważność decyzji administracyjnej, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, Łódź – Zielona Góra 1997, str. 102/. Jak to już wyjaśniono, decyzja Starosty J. z dnia [...]r. jest zgodna z w/w przepisami. Zarzut skarżącego, że powołana decyzja została wydana z naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20.06.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym /Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm./ nie mógł być brany pod uwagę, ponieważ nie był w tej sprawie stosowany, gdyż w/w starosta w uzasadnieniu decyzji, wychodząc poza granice sprawy, wymienił ten przepis w odniesieniu do możliwości przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, zaś ta kwestia mogła być ewentualnie przedmiotem odrębnej decyzji, która mogłaby być wydana dopiero po upływie okresu, o jakim mowa w art. 43 § 2 i 3 Kodeksu karnego. Okres ten został prawidłowo określony w zawiadomieniu o wykonaniu środka karnego z dnia 5.11.2007r. Kwestia zwrotu prawa jazdy nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 29.10.2007 r., której celem i przedmiotem było wykonanie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w J. w zakresie orzeczonego środka karnego. Kwestia czy skarżący powinien poddać się egzaminowi sprawdzającemu jego kwalifikacje w zakresie kierowania pojazdami, czy też taka sytuacja nie zachodzi, powinna być rozstrzygnięta w sprawie z jego wniosku o zwrot prawa jazdy. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.