II SA/Rz 554/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant sekt. sąd. Aleksandra Baczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy bramy -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] wydana w przedmiocie umorzenia postepowania w sprawie budowy bramy. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] stanowiącym odpowiedź na pismo J. O. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie zamontowania bramy dwuskrzydłowej na działce nr 1523 w B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) wyjaśnił, że w dniu [...] grudnia 2016 r. na ww. działce, własności D. i J. B. przeprowadzono kontrolę. W jej wyniku stwierdzono, że w listopadzie 2016 r. część działki nr 1523 położonej w B. została ogrodzona za pomocą bramy ogrodzeniowej dwuskrzydłowej. Brama została zamontowana do istniejących słupków ogrodzeniowych betonowych, wysokość bramy wynosi 1,30m, długość 3,30m. Brama usytuowana jest w odległości 26,70m od krawędzi drogi powiatowej, wykonana została z profili stalowych i sztachet drewnianych, nie posiada ostro zakończonych elementów. Organ wskazał, że na mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016r. poz. 290) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W tej sytuacji PINB stwierdził brak podstaw do interwencji w ramach sprawowanego nadzoru. Pismem z dnia [...] stycznia [...] stycznia 2017 r. zatytułowanym "odwołanie od postanowienia" J. O. złożył odwołanie od rozstrzygnięcia PINB zawartego w piśmie z [...] grudnia 2016 r. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że organ nie ma podstaw prawnych do interwencji w przedmiotowej w sprawie, tj. zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; naruszenie prawa czynnego udziału strony w postępowaniu określonym art. 10 K.p.a. oraz zasadę prawdy obiektywnej wynikającą z art. 7 i 77 K.p.a., zobowiązujących organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; naruszenie art. 107 K.p.a. polegające na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz niedokładnie wskazanie dowodów na których oparł swoje rozstrzygnięcie organ, selektywne oraz tendencyjnie i lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej; naruszenie art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronie zasad którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy oraz naruszenie art. 80 K.p.a. Zawnioskował o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2017 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ wyjaśnił, że po szczegółowej analizie pisma PINB z dnia [...] grudnia 2016 r. uznał, że pismo to, mimo pewnych braków odnośnie wymagań przewidzianych art. 107 § 1 K.p.a., w istocie jest decyzją administracyjną. Nie jest to decyzja merytoryczna, ale decyzja kończąca postępowanie w inny sposób tj. umarzająca w całości postępowanie w sprawie budowy bramy dwuskrzydłowej zlok. na działce nr 1523 w B., jako bezprzedmiotowe. Organ I instancji podał w niej motywy rozstrzygnięcia, przedstawił ustalony podczas kontroli stan faktyczny i dokonał jego subsumcji pod określoną normę prawną - art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. Ponadto ww. pismo zostało przesłane do stron postępowania za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Natomiast odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że postępowanie dotyczy budowy bramy dwuskrzydłowej zlok. na działce nr 1523 w B. Brama wjazdowa jest elementem ogrodzenia i została zamontowana do istniejących słupków ogrodzeniowych betonowych. Wysokość bramy wynosi 1,30m, długość 3,30m, usytuowana jest natomiast w odległości 26,70m od krawędzi drogi powiatowej. Wykonana została z profili stalowych i sztachet drewnianych, nie posiada ostro zakończonych elementów. Jak wyjaśnił organ roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady określone zostały w art. 29 P.b., który to przepis wymienia obiekty budowlane i roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. jako obiekty zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienione zostały ogrodzenia. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b., zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Jako słuszne WINB ocenił stanowisko organu I instancji, że ogrodzenie stanowiące przedmiot postępowania nie wymaga pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Ingerencja organu nadzoru budowlanego jest dopuszczalna jedynie w sytuacji gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b.). W rozpatrywanej sprawie brama, zamocowana jest do betonowych słupków, wykonana została z profili stalowych a wypełnienie stanowią drewniane sztachety. Wykonane ogrodzenie nie narusza przepisów techniczno-budowlanych i nie stanowi zagrożenia. W tak ustalonych okolicznościach, zdaniem organu, brak było materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego a wszczęte postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości jako bezprzedmiotowe. WINB wskazał na brak wątpliwości co do stanu faktycznego. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Podkreślił, że uchybienia organu powiatowego w zakresie braku umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy, złożenia uwag i wyjaśnień, czy też wniosków dowodowych oraz w zakresie naruszenia art. 107 K.p.a. określającego wymogi decyzji, zostały naprawione w postępowaniu odwoławczym. Końcowo zaznaczono, że okoliczność wykonania bramy na służebności drogi koniecznej nie stanowi o naruszeniu przepisów P.b., zaś sprawa utrudnień w korzystaniu ze służebności może być rozstrzygana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Skargę na powyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. O. wnosząc o jej zmianę, ewentualnie uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zawnioskował także o dołączenie do akt sprawy załączonych dokumentów na okoliczność ich treści. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania a mianowicie art. 105 § 1 i art. 155 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej w formie decyzji ingerencji a w konsekwencji umorzenie postępowania. Zarzucił także brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego i naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że brak jest podstaw do interwencji, gdyż nie zachodzi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skarżący zauważył, że sposób montażu inwestycji – dwie zasuwy na skrzydle posiadaj ostre krawędzie, brama dwuskrzydłowa została wykonana z profili stalowych, a jej wypełnienie stanowią stare drewniane sztachety – narusza art. 50 ust. 1 P.b. Zarzucił także bezpodstawne przyjęcie, że D. i J. B. w toku postepowania wykazali prawne wybudowanie bramy dwuskrzydłowej na działkach nr 1523, 1527/1 (nie są właścicielami tej ostatniej) z niebezpiecznymi elementami usytuowanymi na drodze (wbrew ograniczeniom prawa rzeczowego wpisanym do KW [...] i KW [...]), co zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia. J. O. zarzucił także naruszenie zasady czynnego udziału w postepowaniu wyrażonej w art. 10 K.p.a. oraz zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 i art. 77 K.p.a. zobowiązujących organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli Podtrzymał zarzut naruszenia art. 107 K.p.a. polegający na niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz niedokładne wskazanie dowodów na których oparł swoje rozstrzygnięcie organ, selektywne oraz tendencyjnie i lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej; naruszenie art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stronie zasad którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy oraz naruszenie art. 80 K.p.a. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "P.p.s.a.". Zgodnie z brzmieniem tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, jak wynika z art. 133 § 1 P.p.s.a. orzeka na podstawie akt sprawy. Na podstawie art. 145 Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wymienione w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Lektura akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy słusznie zakwalifikował pismo z dnia [...] grudnia 2016 r. ([...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako decyzję administracyjną (mimo niezachowania w nim wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 1 K.p.a.) i rozpoznał odwołanie wniesione przez J. O., a także prawidłowo uznał, że w postępowaniu zaistniały podstawy do umorzenia postępowania, ponieważ postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 K.p.a. Należy zauważyć, że w sprawie bezspornym jest, iż J. O. we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. domagał się interwencji organu nadzoru budowlanego w związku z ogrodzeniem części działki nr 1523 w B., własności D. i J. B., za pomocą bramy ogrodzeniowej dwuskrzydłowej, czyli jej usunięcia. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. powołanym wyżej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Skoro zatem organ administracji publicznej ustala bezprzedmiotowość postępowania, oceniając czy strona ma prawo żądać od organu skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie takimi przepisami były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290), dalej "P.b.", tj. art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3, a także art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 P.b. z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione zostały ogrodzenia, natomiast wg. art. 30 ust. 1 pkt 3 P.b. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m. Z akt sprawy niespornie wynika, że przedmiotowa brama dwuskrzydłowa na działce nr 1523 w B., będąca elementem ogrodzenia, została zamontowana do istniejących słupków ogrodzeniowych betonowych, jej wysokość wynosi 1,30 m, a długość 3,30 m. Wykonana została z profili stalowych i sztachet drewnianych, nie posiada ostro zakończonych elementów. Trafne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie niniejszej, że budowa przedmiotowej bramy nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ani też dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Nie zachodziła również konieczność zastosowania przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. wobec braku naruszenia przepisów techniczno – budowlanych, a także braku zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska. Odmienne stanowisko skarżącego, w szczególności wskazujące na istnienie zagrożenia, o jakim mowa we wspomnianym wyżej art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. nie zostało wsparte żadnymi dowodami, stąd należało je ocenić jako chybione. Nadto, jak trafnie zauważył organ odwoławczy fakt wykonania bramy "na służebności drogi koniecznej" (Dz. 1523) nie stanowi o naruszeniu przepisów P.b., natomiast ewentualne utrudnienia w korzystaniu ze służebności drogi koniecznej (ustanowionej na rzecz działki nr 1522 własności skarżącego) wskutek wybudowanej bramy mogą być rozstrzygane przez sąd powszechny. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty i wobec powyższego prawidłowym było umorzenie postępowania na podstawie umówionego wcześniej art. 105 § 1 K.p.a. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi wskazujące na naruszenie szeregu przepisów postępowania. Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy nie daje żądnych podstaw do uznania, że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, ani też by nie były w toku postępowania respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 K.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli). Postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z zachowaniem wymogów określonych w art. 75 i nast. K.p.a, co pozwoliło organom na ocenę zebranego materiału dowodowego zgodną z regułami art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., który w żaden sposób nie został w uzasadnieniu skargi rozwinięty, a przede wszystkim nie wykazał skarżący pozbawienia możliwości udowodnienia swych twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i że uchybienie temu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chybiony jest nadto zarzut naruszenia art. 155 K.p.a, który normuje instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie był stosowany przez organy obu instancji, nie można więc mówić o jego naruszeniu. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.