II SA/Rz 555/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku -skargę oddala- II SA/Rz 555/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania M. i J. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], którą nałożono na J. i M. T. obowiązek przywrócenia części parteru budynku po brojlerni położonego na działce o nr ewid. 338/4 w M. przy ul. [...] użytkowanego w sposób zmieniony jako magazyn do stanu poprzedniego tj. użytkowania jako brojlernia, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwana dalej "K.p.a."). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że PINB prowadził postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku po byłej brojlerni na budynek magazynowy, którą dokonała Spółdzielnia "[...]" w M. po zakupie w 1978 r. działki nr ewid. 338/4 przy ul. [...], na której znajdował się przedmiotowy obiekt. Po przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] znak: [...] nakazał wstrzymanie użytkowania części budynku po brojlerni, zlokalizowanego na działce nr ewid. 358 przy ul. [...] w M., jako magazynu. Następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ustawy Prawo budowlane decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...], nałożył na Spółdzielnię [...], obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 marca 2011 r. dokumentów określonych w w/w decyzji, w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie części parteru budynku po brojlerni położonego na działce o nr ewid. 338 w M. przy ul. [...], w sposób zmieniony jako magazyn. W związku ze zmianą właściciela budynku, pismem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] organ I instancji poinformował nowych właścicieli – M. i J. T., że dokumenty wymagane do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku należy przedłożyć w terminie do dnia [...] grudnia 2011 r. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanych w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku, organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 71 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J. i M. T., obowiązek przywrócenia części parteru budynku po brojlerni, położonego na działce o nr ewid. 338/4 w M. przy ul. [...], użytkowanego w sposób zmieniony jako magazyn do stanu poprzedniego tj. użytkowania jako brojlernia. W dniu [...] stycznia 2012 r. (przed doręczeniem stronom decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2012 r.) zobowiązani J. i M. T. przedłożyli wymagane dokumenty tj. 2 egzemplarze inwentaryzacji budowlanej, zabudowy działki wraz z wszystkimi uzgodnieniami (Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy, Państwowej Straży Pożarnej) oraz protokoły sprawdzeń instalacji, w jakie wyposażony jest obiekt. Odwołanie od decyzji PINB złożyli M. T. i J. T. Wskazali, że [...] stycznia 2012 r. przedłożyli inwentaryzację budowlaną przedmiotowego budynku wraz z uzgodnieniami oraz przedłożyli protokoły sprawdzeń instalacji elektrycznej. Wyjaśnili, że opóźnienie spowodowane było krótkim okresem wyznaczonym na wykonanie obowiązku. Zawnioskowali o wyrażenie zgody na użytkowanie części parteru budynku po brojlerni. Po rozpatrzeniu w/w odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. W dalszej kolejności, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. A. K. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Po rozpoznaniu ww. wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., Nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W związku z powyższym WINB, z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego, jaki nastąpił po przedłożeniu przez zobowiązanych wymaganych dokumentów, ponownie rozpatrzył odwołanie M. i J. T. i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie miał art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane /Dz.U. z 2003r. Nr 207 poz. 2016 ze zm./, który obowiązywał przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 1994 r., dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 16 kwietnia 2004 r. Zgodnie z tym przepisem zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. W warunkach samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu zgodnie z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego organ zobowiązany był do stosowania odpowiednio przepisów art. 50 i 51 ustawy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji stosując odpowiednio ww. przepisy, wydał na podstawie art 50 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienie nakazujące wstrzymanie użytkowanie części budynku po brojlerni, jako magazyn a następnie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ustawy Prawo budowlane wydał decyzję, którą nałożył obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do [...] marca 2011 r. wskazanych w tej decyzji dokumentów. W związku ze zmianą właściciela budynku, termin ten został przedłużony do dnia [...] grudnia 2011 r. Wobec niewykonania obowiązku decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. PINB nałożył na J. i M. T., obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego tj. użytkowania jako brojlernia części parteru budynku. W dniu [...] stycznia 2012 r. zobowiązani przedłożyli wymagane dokumenty. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dokumenty te zostały dostarczone do organu przed doręczeniem stronom decyzji PINB z dnia [...] stycznia 2012 r. Wyjaśnił, że wyznaczony przez organ powiatowy termin wykonania określonych czynności miał jedynie charakter procesowy. Termin ten może być ustalony przez organ stosownie do okoliczności sprawy, może też zostać wydłużony na żądanie stron. W tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem administracyjnym. Zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Sam fakt niedotrzymania przez zobowiązanych terminu (procesowego) wykonania obowiązku nałożonego przez organ nie może być podstawą do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W okolicznościach sprawy zobowiązani po wydaniu decyzji przez organ I instancji wykonali nałożony na nich obowiązek dostarczenia wymaganej dokumentacji. Fakt ten stanowić może podstawę do wydania na podstawie art. 51 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane decyzji legalizującej dokonaną samowolnie zmianę sposobu użytkowania, pod warunkiem stwierdzenia przez organ, że obowiązek został wykonany prawidłowo. Organ zaznaczył, że do stwierdzenia prawidłowości wykonania obowiązku nałożonego decyzją zobowiązany jest PINB. Z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana w innym stanie faktycznym sprawy a istniejący w dacie orzekania przez organ II instancji stan faktyczny (w związku z przedłożeniem wymaganych dokumentów) nie uprawniał organu do orzeczenia nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, koniecznym stało się uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. K. wniosła o uchylenie decyzji WINB i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy istnieją podstawy umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie interesu skarżącej, która w prowadzonym powstępowaniu winna mieć możliwość zgłaszania zastrzeżeń dotyczących zmiany formy użytkowania budynku położonego na działce nr 338/4 w M., z uwagi na fakt zamieszkiwania na sąsiedniej działce. Podała, że w sposób bezpośredni odczuwa skutki zmiany użytkowania przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty tub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. uchylająca na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powołanego jako podstawa prawna rozstrzygnięcia wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak sformułowany przepis wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję pierwszoinstancyjną i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, tj. w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania oraz uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe uwagi wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji prowadząc postępowanie legalizacyjne zobowiązał M. i J. T. do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku, zakreślając termin ich przedłożenia do [...] grudnia 2011 r. W związku z niewykonaniem w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku organ decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. działając na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 71 ustawy Prawo budowlane orzekł o przywróceniu stanu poprzedniego użytkowania budynku. M. i J. T. wymagane dokumenty złożyli w dniu [...] stycznia 2012 r. Organ II Instancji rozpoznając odwołanie M. i J. T. decyzją z dnia [...] marca 2012 r utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniosek skarżącej, decyzją z dnia [...] lutego 2012r stwierdził nieważność decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. na podstawie art. 156 § t pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Wydając tę decyzję wskazał, że wymagane dokumenty zostały przez M. i J. T. przedłożone po wydaniu decyzji przez organ I instancji a więc postępowanie drugoinstancyjne dotyczyło już innego stanu faktycznego, którą organ ten powinien uwzględnić mając jednocześnie na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie sprawy, mając na uwadze rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ II instancji biorąc pod uwagę zmieniony stan faktyczny sprawy a polegający na przedłożeniu przez M. i J. T. i zaleconej konieczności badania tych dokumentów dla potrzeb postępowania legalizacyjnego uchylił decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Słusznie bowiem przyjął, że wystąpiły przesłanki określone tym przepisem, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do treści art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. organ II instancji, wydając zaskarżoną decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazując sprawę wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stenie rzeczy, wbrew twierdzeniu skarżącej , organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przesłanek określonych art 138 § 2 k.p.a. W obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązująca do przeprowadzenia postępowania w zakresie dokonania badania przedłożonych przez M. i J. T. dokumentów pod kątem legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Skoro istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie a organ I instancji w tym właśnie zakresie żadnych ustaleń nie czynił , to zasadnym jest uchylenie tej decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W świetle powyższego nie może zostać uwzględniony zarzut skarżącej w przedmiocie naruszenia art. 54 pkt 2 ust. d w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie były brane pod uwagę lecz wprost przeciwnie, w ponownie prowadzonym przez organ I Instancji postępowaniu te zarzuty będą podlegać rozpoznaniu. W istocie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie pozostaje w sprzeczności z rzeczywistymi intencjami skarżącej wyrzeczonymi w kolejnych składanych przez nią pismach i w uzasadnieniu skargi. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, storo zaskarżona decyzja nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ Sąd, działając na podstawie art. 151 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.