II SA/Rz 557/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zwrocie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J.W. kwotę 474 zł /słownie: czterysta siedemdziesiąt cztery złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 557/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] marca 2009r. (sprostowanej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r., co do daty) nr [...] Starosta działając na podstawie art. 162 § 1 pkt 2 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] o zwrocie nieruchomości położonej w W. oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działki nr 131/1, 131/2, 132/1, 132/2, 133/1, 133/2, 134/2, 134/3, 134/4, 134/5, 135/1, 135/2, 135/3, 135/4 o pow. 3,4033 ha objętych księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. na rzecz spadkobierców W. W.; wygaśnięcie decyzji nastąpiło z dniem 11 stycznia 2001 z powodu niedopełnienia przez J. i M. W. warunku zwrotu Gminie nieruchomości zamiennych stanowiących działki nr 795, 796, 801, 849, i 851 o powierzchni 1,40 ha położonych w W. gmina [...] w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wygaszanej decyzji. Odwołanie od decyzji wnieśli, J. D., J. W., W. W., J. Z., J. K., H. W. W uzasadnieniu podali, że decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości stała się ostateczna w dniu 11 grudnia 2008r. i była obwarowana terminem 30 dni do zwrotu odszkodowania pieniężnego oraz przekazania nieruchomości zamiennych na rzecz Gminy. Pierwszy warunek został spełniony w dniu 15 grudnia 2008r. W dniu 22 grudnia 2008r. w biurze notarialnym w L. miało nastąpić spisanie kontraktu z Gminą w celu przekazania nieruchomości zamiennych, o czym Gmina została powiadomiona. Gmina wyraziła stanowisko, że do przekazania nieruchomości wystarczy złożyć odpowiedni wniosek w Sądzie Rejonowym w L. zgodnie z opinią radcy prawnego Gminy [...]. Gmina zapewniła, że złoży wniosek, bo jest zainteresowana przejęciem nieruchomości zamiennej, ale złożenie wniosku nie nastąpiło. Odwołujący w dniu 2 stycznia 2009r. złożyli wniosek w Sądzie Rejonowym w L. i o fakcie tym powiadomili Gminę. Gmina w późniejszym terminie złożyła podobny wniosek, ale z powodu nieuiszczenia opłaty wniosek został zwrócony. Sąd Rejonowy w L. oddalił wniosek odwołujących. W piśmie z dnia 6 lutego 2009r. Sąd stwierdził, że należy dołączyć dokument potwierdzający przejęcie prawa własności działek z wnioskodawców na rzecz Gminy, co wcześniej zamierzali uczynić w formie aktu notarialnego. Pomimo starań odwołujących łącznie z poniesieniem kosztów finansowych nie mieli wpływu na bieg wydarzeń. Zwrócili się o podjęcie kroków administracyjnych, aby wyeliminować przeszkody umożliwiające przeprowadzenie czynności związanych z przekazaniem nieruchomości zamiennych na rzecz Gminy. Z tych przyczyn wnieśli o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazanie, w jaki sposób mają przekazać Gminie nieruchomości zamienne. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy powołaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. zwana dalej u.g.n.) W uzasadnieniu organ podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] Starosta Powiatu orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W. oznaczonej obecnie jako działki nr 131/1, 131/2, 132/1, 132/2, 133/1, 133/2, 134/2, 134/3, 134/4, 134/5, 135/1, 135/2, 135/3, 135/4 o powierzchni 3,4033 ha objętej księgą wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w L. na rzecz spadkobierców W. W. Starosta Powiatu orzekł równocześnie, iż zwrot nieruchomości nastąpi pod warunkiem zwrotu na rzecz Gminy nieruchomości zamiennych stanowiących działki nr 795, 796, 801,849,851 położonych w W. przez obecnych właścicieli J. i M. W. oraz zwrotu odszkodowania w wysokości 28 128,32 zł na rzecz Gminy. W decyzji określono termin zwrotu nieruchomości zamiennych oraz zwrotu odszkodowania, co miało nastąpić w czasie jednego miesiąca od uprawomocnienia się decyzji. Materiał dowodowy potwierdza, że w dniu 15 grudnia 2008r. dokonano na konto Gminy wpłaty kwoty 28 128,32 zł tytułem zwrotu odszkodowania. Z akt sprawy wynika, że nie nastąpił zwrot nieruchomości zamiennych, a był to jeden z warunków zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Organ odwoławczy przeprowadził w dniu 17 kwietnia 2009r. rozprawę administracyjną w trakcie, której Wójt Gminy stwierdził, że do zwrotu nieruchomości nie jest potrzebna uchwała rady gminy, ani nie potrzeba kontraktu. Podstawę do zwrotu stanowi decyzja Starosty Powiatu. Oświadczył, że nie może zawrzeć kontraktu bez umocowania rady gminy. D. D. pełnomocnik J. W. na rozprawie oświadczył, iż Sąd Rejonowy w L. wymaga aktu notarialnego dla dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych nieruchomości zamiennych, które miały być zwrócone Gminie. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o zwrocie nieruchomości była wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę warunku, a strona nie dopełniła tego warunku i dlatego zastosowanie ma art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Rolą organu jest rozpatrzenie odwołania od decyzji stwierdzającej wygaśnięcie orzekającej o zwrocie nieruchomości, a nie badanie przyczyn z powodu, których nie doszło do spełnienia warunku zwrotu nieruchomości zamiennych. W skardze do Sądu pełnomocnik J. W. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 7, art. 8, art. 9, art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. i wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przytoczył stanowisko Sądu Rejonowego w L., że zwrot nieruchomości zamiennych na rzecz Gminy winien przybrać formę aktu notarialnego. Notariusz postawił warunek, że Wójt Gminy do zawarcia kontraktu musi dysponować upoważnieniem w formie uchwały rady gminy. Wójt Gminy nie wyjaśnił tej kwestii z notariuszem, bo nie zjawił się na umówiony termin w biurze notarialnym. Błędne było również stanowisko radcy prawnego gminy, że nie jest wymagany akt notarialny dla dokonania wpisu w księgach wieczystych zwrotu nieruchomości zamiennych. Zwrot nieruchomości zamiennych nie nastąpił z winy skarżącego i następców prawnych W. W. Organ naruszył przepis o wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Organy przekazywały błędne informację, co do faktu, ze przeniesienie nieruchomości w tym stanie faktycznym i prawnym nie wymaga aktu notarialnego. Na dowód starannego działania skarżącego dołączył pisma kierowane do organów i Sądu Rejonowego w L. Nieudolność organów potwierdza również pismo Rzecznika Praw Obywatelskich dołączone do skargi. Zakreślony przez Starostę Powiatu miesięczny termin okazał się terminem zbyt krótkim dla załatwienia powyższych formalności. Działania organów zdążały do spowodowania uchybienia wyznaczonemu terminowi. Skarżący zdążył jedynie wpłacić kwotę odszkodowania, podjął czynności zmierzające do zwrotu nieruchomości zamiennych, ale celowo został wprowadzony w błąd przez organy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 5 sierpnia 2009r. Gmina stwierdziła, że częściowe niedopełnienie warunków zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie daje podstaw do wygaśnięcia decyzji. Podkreśliła, że skarżący wykonał wszystkie czynności, aby doszło do zwrotu nieruchomości zamiennych uczestniczce. Warunek zawarty w decyzji o zwrocie nieruchomości nie mieści się w pojęciu warunku, o którym mowa w art. 162 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Warunkiem w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. jest znajdujące się w akcie administracyjnym zastrzeżenie, na podstawie którego powstanie lub ustanie określonego skutku prawnego zależy od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Warunkiem w znaczeniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. nie są wymogi ustawowe tzw. conditiones iuris, nazywane często w przepisach prawnych warunkiem. Wymogi to podstawowe przesłanki wydania decyzji, wskazane przepisami prawa ( por. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Tom II do art. 162 wyd. II). Zaskarżoną decyzją orzeczono o wygaśnięciu decyzji, Starosty z dnia [...] listopada 2008r. nr [...], w której stwierdzono zbędność nieruchomości na cel dla realizacji, której została wywłaszczona; zwrot nieruchomości wywłaszczonych, przy czym zwrot wywłaszczonych nieruchomości następuje pod warunkiem zwrotu przez obecnych właścicieli na rzecz Gminy działek zamiennych oraz zwrot odszkodowania na rzecz Gminy, zwrot nieruchomości zamiennych na rzecz Gminy należy dokonać w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji. Podstawą prawną wyżej wymienionej decyzji jest art. 136 ust. 3, art. 139, art. 140 ust. 1-5 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm. zwana dalej w skrócie u.g.n.). Stosownie do art. 140 ust. 1 u.g.n. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Z wyżej powołanych przepisów wynika, że sprawa zwrotu nieruchomości dotyczy dwóch elementów to jest uregulowania stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez restytucję jej stanu prawnego z okresu sprzed wywłaszczenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu orzeczonego odszkodowania oraz nieruchomości zamiennej. Powołane przepisy nie dają organowi podstaw do zawierania jakichkolwiek warunków wpływających na skuteczność rozstrzygnięcia o zwrocie nieruchomości (T. Woś: "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" LexisNexis wyd. 2 str. 248). Wbrew użytemu w decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2008r. zwrotu w pkt 3 sentencji decyzji, że zwrot nieruchomości następuje pod warunkiem zwrotu na rzecz Gminy nieruchomości zamiennych nie jest to warunek skutkujący wygaśnięciem decyzji. Orzeczenie o zwrocie nieruchomości zamiennych, zwrocie odszkodowania, jest conditiones iuris, czyli stanowi element rozstrzygnięcia decyzji wydanej na podstawie art. 140 i art. 142 u.g.n., a to oznacza, że nie jest warunek w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to brak przesłanki, do orzekania o wygaśnięciu decyzji, gdyż nie istnieje jeden element stosunku prawnego, co na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. powoduje umorzenie postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie umorzenie postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jego bezprzedmiotowości. Sąd uznał, że organy naruszyły przepis art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. w zakresie stwierdzenia wydania decyzji z dopełnieniem warunku. Tym samym naruszyły przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naruszenie art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd uznał za naruszenie przepisu prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca uwagę, że w zaskarżonej decyzji organy obydwu instancji przemilczały fakt, że na rzecz Gminy zwrócono zwaloryzowane odszkodowanie w kwocie 28 128,32 zł., a skarżący wykazał się należytą starannością podejmując czynności zmierzające do zwrotu Gminie nieruchomości zamiennych. Uprawnieni do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą ponosić skutków za błędne działanie organów władzy, na co słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w dołączonym do skargi piśmie. Odpowiedzialność za wykonanie decyzji z dnia [...] listopada 2008r. ponosi Starosta Powiatu. W tym miejscu należy przypomnieć, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz nieruchomości zamiennej ma charakter konstytutywny i stanowi zdarzenie cywilnoprawne. Jako akt o charakterze konstytutywnym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wywołuje skutki ex nunc, z chwilą, kiedy staje się ostateczna. Z tym momentem przechodzi na poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę, a własność nieruchomości zamiennej przechodzi na Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Decyzja taka stanowi podstawę dokonania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej nieruchomości (patrz T. Woś: "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" LexisNexis wyd. 2 str. 266, 272-273). Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sad wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku . Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a., a ich wysokość obejmuje uiszczony wpis, koszty zastępstwa procesowego oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zastosuje się do wskazówek Sądu zawartych w niniejszym uzasadnieniu.