II SA/Rz 56/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. P. kwotę 340 zł /słownie: trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. P. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO w [...]" lub "Kolegium") z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, które wydano w następującym stanie sprawy; W dniu 21 stycznia 2010 r. pracownicy Starostwa Powiatowego w [...] przeprowadzili na działkach nr ewid. 204 i 205 w [...] kontrolę, stwierdzając nielegalną eksploatację kopaliny. W piśmie z 25 stycznia 2010 r. zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego dotyczącego wyrobiska górniczego prowadzonego bez wymaganej koncesji. Postanowieniem z [...] czerwca 2011 r. Starosta Powiatu [...] w punkcie I zawiesił prowadzone postępowanie, a w punkcie II wezwał H. K. i W. S. do złożenia do sądu powszechnego wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej Z. S. Postanowieniem SKO w [...] z [...] listopada 2011 r. rozstrzygnięcie to zostało w punkcie II uchylone i w tym zakresie postępowanie umorzone, a w pozostałym zakresie utrzymane w mocy, ponieważ postępowanie spadkowe zostało już wcześniej zainicjowane i zbędne było zobowiązywanie do tego strony postępowania administracyjnego. Postępowanie podjęto postanowieniem Starosty z dnia [...] października 2012 r. Następnie, postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. organ I instancji ponownie zawiesił postępowanie w sprawie i wezwał – tym razem H. K., W. S., S. G. i J. S., do złożenia do Sądu Rejonowego w [...] w terminie 6 miesięcy wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej Z. S. wobec braku wiedzy o spadkobiercach zmarłej w 1984 roku właścicielki działki nr 204. Wskutek rozpatrzenia zażalenia M. P. postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. Kolegium uchyliło zaskarżone rozstrzygnięcie z uwagi na brak należycie sporządzonego uzasadnienia i wskazania powodów uniemożliwiających prowadzenie postępowania. Postanowieniem z [...] marca 2013 r. nr [...] Starosta Powiatu [...], zawiesił postępowanie w sprawie i wezwał H. K., W. S., S. G. i J. S., do złożenia do Sądu Rejonowego w [...] w terminie 6 miesięcy wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej Z. S. Organ uznał, że ustalenie spadkobierców stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "Kpa"). W zażaleniu na to postanowienie M. P. zakwestionował trafność rozstrzygnięcia stwierdzając, że w prowadzonym postępowaniu nie wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, ponieważ przedmiotowe zagadnienie nie dotyczy kwestii materialnoprawnej, lecz proceduralnej. Opisanym na wstępie postanowieniem SKO w [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie zawiesił postępowanie, które nie może się toczyć bez ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania. Ustalenie zaś spadkobierców zmarłej właścicieli działki nr 204 należy do gestii sądu powszechnego lub notariusza. Z postanowieniem tym nie zgodził się M. P. wznosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domagał się uchylenia wydanych w sprawie rozstrzygnięć oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 100 § 1 Kpa przez przyjęcie, że organ I instancji miał prawo zobowiązać stronę do określonego działania z pominięciem uprzedniego działania samego organu. Tymczasem, to organ powinien w niniejszym postępowaniu w pierwszej kolejności zwrócić się do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku, jak to już czynił we wcześniejszej fazie postępowania, a tymczasem teraz zaniechał podjęcia takich czynności. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpatrzeniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie przede wszystkim z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Punktem wyjścia dla oceny czy w ogóle istnieją podstawy do zawieszenia postępowania powinno być ustalenie co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, która toczy się od początku 2010 r. Przedmiot ten został dość ogólnikowo opisany zarówno w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010 r., jako "wszczęte w związku z pismem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. (data wpływu 11.01.2010 r.) znak [...] dotyczącym wyrobisk górniczych prowadzonych bez wymaganej koncesji na terenie gminy [...]", jak i w postanowieniu z [...] marca 2013 r. Starosty [...], czy także w postanowieniu II instancji. W istocie pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego (dalej OUG) w [...] poinformował Starostę [...] o istnieniu czynnego wyrobiska eksploatacyjnego w miejscowości [...] w gminie [...] w pobliżu posesji o numerze domu 1155, prowadzonego bez wymaganej koncesji. Na końcu tego pisma Dyrektor OUG podaje, że w związku z prawdopodobnym wydobywaniem kopaliny bez wymaganej koncesji oraz zapisami art. 85a ust. 2 pkt 1 ppkt b i art. 104a ust 1 pkt 1 i ust 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. Nr 228 poz. 1947 z późn. zm.) prosi o zbadanie powyższej sprawy i powiadomienie go o podjętych działaniach. W piśmie opisane zostały m.in. urządzenia wykorzystywane do prowadzenia wyrobisk. Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 21 stycznia 2010 r. przez pracowników Starostwa stwierdzono istnienie czynnych wyrobisk górniczych w [...] na działkach ewidencyjnych nr 204 i 205. W toku prowadzonego postępowania Starosta podejmuje działania mające na celu ustalenie następców prawnych wszystkich ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków właścicieli (współwłaścicieli) działek, na których stwierdzono czynne wyrobiska. Tymczasem jeśli przedmiotem postępowania miałoby być ustalenie opłaty eksploatacyjnej stosownie do art. 85 a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, na który wskazywał Dyrektor OUG w [...], to zgodnie z tym przepisem stroną powinien być prowadzący taką działalność jak wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji. To do takiego podmiotu powinna być skierowana decyzja w sprawie. Oczywiście może się zdarzyć, iż podmiot ten będzie jednocześnie właścicielem, ale to z faktem prowadzenia wydobycia bez koncesji przepis wiąże wymierzenie opłaty. W takiej sprawie właściciel działki z nielegalnym wyrobiskiem jako taki nie ma żadnego interesu prawnego, jeśli to nie on prowadzi wydobycie. Nadmienić wypada, iż zgodnie z art. 222 i 217 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163 poz. 981), przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z 1994 r. miałyby zastosowanie w prowadzonym postępowaniu. Starosta powinien jednoznacznie wskazać przedmiot prowadzonego postępowania, bo od konkretnej normy prawa materialnego zależy kto w danej sprawie ma interes prawny, a w konsekwencji, kto powinien być jego stroną. Kwestia powyższa nie jest jasna, więc Sąd nie mógł się stanowczo wypowiedzieć czy zasadne było zwieszenie postępowania, bo byłoby to po prostu przedwczesne. Jak wyżej wskazano można się bowiem tylko domyślać co jest właściwie przedmiotem postępowania, a tak być z pewnością nie może. Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu organy naruszyły przepisy art. 7 i 8 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że sprecyzowanie przedmiotu prowadzonego postępowania spowoduje, że okaże się, iż stroną (stronami) postępowania będą zupełnie inne osoby niż właściciele działek, na których powstało nielegalne wyrobisko i niepotrzebne będzie ustalenie następców prawnych Z. S. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie SKO i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi – 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 240 zł stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490).