II SA/Rz 560/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] /dalej: SKO/, którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2009 r., L.dz. [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. budowa rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż.-B. na działkach nr ewid. 2527/1, 2518/3, 2532/1, 2535, 2544/12, 2546/1, 2550/2 i 2545 dla inwestora Gminy [...]. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./ dalej k.p.a. Z uzasadnienia i akt sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] września 2009r. Wójt Gminy [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego - budowy rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż.-B. W trakcie postępowania organ I instancji wystąpił o uzgodnienie inwestycji do Starosty Powiatu [...], Marszałka Województwa [...] i [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Organy te uzgodniły projekt decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia [...] październiku 2009 r. L.dz. [...] Wójt Gminy [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwziecia pn. budowa rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej. Odwołanie od tej decyzji złożył B. D. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie jej zmianę poprzez zmianę lokalizacji przepompowni i rurociągu tłoczonego kanalizacji sanitranej. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, niezgodną z prawem lokalizację inwestycji. Wskazał, że jest stroną postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., [...] umorzyło postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że umorzenie postępowania odwoławczego podyktowane było tym, że odwołujący nie wykazał interesu prawnego. Decyzja objęta odwołaniem nie narusza praw B. D., gdyż projektowana inwestycja jest zlokalizowana na nieruchomościach, do których nie posiada on tytułu prawnego. Akta sprawy nie wskazują by odwołujący się był właścicielem którejkolwiek nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym. On sam również takiego tytułu nie wykazał, mimo wezwania przez SKO do określenia na czym polega jego interes prawny w sprawie ustalenia lokalizacji rurociągu tłocznego. Okoliczności te skutkowały przyjęciem braku interesu prawnego, a to z kolei prowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tą decyzję złożył B. D. i wniósł o jej o uchylenie w całości i przekazanie organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący zawnioskował także o dopuszczenie dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Ł., sygn. akt [...] na okoliczność ustalenia stron postępowania tj. właścicieli działki nr 2518/3. B. D. zarzucił naruszenie prawa procesowego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W szczególności naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. To uchybienie doprowadziło do tego, że organ nie odniósł się do zarzutu odwołania wskazującego na oddziaływanie przyszłego przedsięwzięcia na prawo odwołującego się. Nadto zarzucił naruszenie art. 28 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zawiadomienie na piśmie o wszczęciu postępowania i nie doręczenie decyzji podmiotom mającym tytuł prawny do działki nr 2518/3. Skarżący podkreślił, że organ umorzył postępowanie uznając, że nie posiada on statusu strony, przy czym w żaden sposób nie uzasadnił tego stanowiska. Nie przeprowadził należycie postępowania w celu ustalenia czy należące do niego nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 174/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. D. Sąd stwierdził, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw prawnych, a podstawową kwestią jurydyczną, którą należało rozważyć jest ustalenie statusu prawnego skarżącego. B. D. twierdzi, że jest stroną toczącego się postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej. Organy natomiast przyjęły, że skarżący takiego przymiotu nie posiada, bowiem nie wskazuje tytułu prawnego do nieruchomości objętej skarżoną decyzją. Sąd podzielił pogląd organu i wskazał, że stanowisko to znajduje oparcie w treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm./ - dalej u.z.p. Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego mamy do czynienia z dwoma rodzajami stron. Inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których projektowana jest inwestycja są stronami w sposób bezwarunkowy i te podmioty organ prowadzący postępowanie zawiadamia na piśmie o jego przebiegu i czynnościach podejmowanych w jego trakcie, zwłaszcza wydanych decyzjach. Natomiast drugą grupę stron stanowią podmioty, którym lokalizacja inwestycji celu publicznego oddziałuje na sferę ich praw. Inwestycja bezpośrednio ich nie dotyczy, bo nie jest realizowana na ich nieruchomości, ale może ona oddziaływać na ich nieruchomość. W tych przypadkach uznanie podmiotu za stronę postępowania możliwe jest tylko wtedy, gdy w postępowaniu zostanie wykazane, że inwestycja oddziałuje na ich działki, do których mają tytuł prawny. Stronami w takim postępowaniu mogą być podmioty sąsiadujące z nieruchomościami objętymi lokalizacją, ale także położone w dalszej odległości, o ile inwestycja należy do tej kategorii obiektów, że może niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość. Zakres oddziaływania inwestycji wynikać musi z zasad określonych w szeroko rozumianych przepisach o ochronie środowiska. Sąd podał, że skarżący twierdząc, że posiada przymiot strony, nie wskazuje jednocześnie tytułu prawnego, z którego wywodzi takie twierdzenie. Z oświadczenia złożonego przez niego na rozprawie wynika, że sąsiaduje z działką wykazaną jako droga, na której będzie realizowana budowa kolektora sanitarnego. W takiej sytuacji skarżący mógłby być uznany za stronę, gdyby projektowany kolektor był inwestycją działającą niekorzystnie na środowisko. Jednak inwestycja ta do takich nie należy, co wynika z postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko /Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm./, a objętego postępowaniem sądowym sygn. akt II SA/Rz 287/10. W trakcie tego postępowania organy wykazały, że inwestycja będąca przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia nie wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko. Z tego powodu przyjąć należało, że kolektor kanalizacji sanitarnej oddziałuje niekorzystnie w granicach nieruchomości, na których jest lokalizowany. Pośród tych nieruchomości nie ma działki skarżącego. Przyjąć zatem należało, że wskazywany przez niego w skardze interes ma charakter faktyczny, a nie prawny. W ocenie Sądu SKO umarzając postępowanie odwoławcze nie naruszyło prawa. Na skutek złożonej przez B. D. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 128/11 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 września 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny jako trafny uznał zarzut dotyczący wadliwej odmowy przyznania skarżącemu statusu strony w postępowaniu. Podkreślono, że art. 53 ust. 1 u.z.p. statuuje dwa rodzaje podmiotów, które posiadają przymiot strony w takim postępowaniu. Pierwsza grupa to właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, przez które przebiega inwestycja. Te osoby bez wątpienia posiadają przymiot strony w postępowaniu. Do tej grupy należy zaliczyć również inwestora. W okolicznościach sprawy skarżący nie jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) żadnej działki, przez które przebiega inwestycja, co oznacza, że nie należy do ww. kręgu osób. Natomiast do drugiej grupy należy zaliczyć także inne podmioty niż właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, przez które ta inwestycja przebiega. NSA zwróciło uwagę, że przepis ten nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia lokalizacji celu publicznego. Oznacza to, że dla ustalenia przymiotu strony będzie miał zastosowanie art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia tak warunków zabudowy terenu jak i inwestycji celu publicznego ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań lub potencjalnych oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Wskazując na powyższe rozważania, jako zasadny Sąd II instancji uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 53 ust. 1 u.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Zdaniem NSA skoro przymiot strony w niniejszym postępowaniu należało ustalić w oparciu o art. 28 k.p.a., to rzeczą Sądu pierwszej instancji była ocena czy istnieje przepis prawa materialnego, który uzasadniałby przyjęcie, że inwestycja wpływa na sferę praw lub obowiązków skarżącego. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie dokonał poprzestając jedynie na wskazaniu braku negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko. W szczególności nie oceniono czy przedmiotowa inwestycja w jakikolwiek inny sposób, aniżeli poprzez oddziaływanie na środowisko, ma wpływ na sferę praw i obowiązków skarżącego. Jak wynika z oświadczenia B. D. jest on właścicielem m.in. działek o nr ew. 2527/2, 2528/2, 2528/3, 2531/2, 2532/1, 2532/2. Analiza załącznika graficznego do decyzji z dnia [...] października 2009r., na którym wskazano przebieg inwestycji objętej tą decyzją prowadzi do wniosku, że inwestycja ta otacza działki skarżącego. NSA nie zgodziło się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie inwestycji celu publicznego – budowy rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej, której przebieg został określony w załączniku. Skoro inwestycja ta graniczy niemal na całej długości z nieruchomościami B. D. to bez wątpienia oddziałuje ona na sferę jego praw i obowiązków. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia przez WSA w Rzeszowie art. 106 § 3 P.p.s.a., poprzez pominięcie zawnioskowanego w skardze dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego w Ł. o sygnaturze [...]. Podkreślono, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym zostało ograniczone jedynie do dowodu z dokumentów. Tymczasem akta sprawy sądowej nie są "dokumentami" w rozumieniu ww. przepisu. Nadto bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest czy i jaki tytuł prawny przysługuje Gminie [...] do nieruchomości, na których ma być realizowana inwestycja. Nawet przy założeniu, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania, to takie naruszenie przepisów nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (o co wnioskuje skarżący), a co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Wznowienie postępowania w oparciu o ten przepis może nastąpić jedynie na wniosek podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu. Skoro skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, których dotyczyło postępowanie toczące się w Sądzie Rejonowym w Ł. o sygnaturze [...], to nie może on skutecznie podnosić zarzutu niewłaściwego ustalenia kręgu stron w tym postępowaniu. Ponadto przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji było orzeczenie organu odwoławczego o charakterze formalnym, a rolą Sądu było jedynie rozstrzygnięcie czy B. D. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie, wyrokiem z dnia 8 września 2010 r., sygn. akt I! SA/Rz 174/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie inwestycji celu publicznego, podzielając stanowisko organu o nieposiadaniu przez skarżącego statusu strony postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną B. D., wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK128/11 uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wyrok sądu I instancji wydany został z naruszeniem art. 53 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 28 k.p.a. Jak wywiódł Naczelny Sąd Administracyjny okolicznością niekwestionowaną jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. Budowa rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ż.-B. Ustalając zatem, w oparciu o treść art. 28 k.p.a. przymiot strony w tym postępowaniu należy wziąć pod uwagę czy inwestycja, w jakikolwiek sposób ma wpływ na sferę praw i obowiązków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza załącznika graficznego do decyzji z 19 października 2009r., na którym wskazano przebieg inwestycji objętej tą decyzją prowadzi do wniosku, że otacza ona działki skarżącego. Nie jest zatem prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ustalenie inwestycji celu publicznego - budowy rurociągu tłocznego kanalizacji sanitarnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro inwestycja ta graniczy niemal na całej długości z nieruchomościami Bogusława Dyrdy, to bez wątpienia oddziałuje ona na sferę jego praw i obowiązków, a tym samym przysługuje mu status strony w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r. poz. 270/ jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w związku z powyższym zobowiązany jest skargę uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a przywołanej wyżej ustawy. W tym stanie rzeczy Sąd nie odnosi się do pozostałych zarzutów skargi, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. rolą Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie jest jedynie rozstrzygniecie przymiotu strony B. D. w niniejszym postępowaniu, a którą to kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku przesądził.