II SA/Rz 560/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanej odbudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 roku, nr [...]; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: WINB lub "organ II instancji") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ( dalej: PINB lub organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] nakazującą J. S. (dalej: też "skarżącemu") rozbiórkę wykonanej odbudowy pomieszczenia pełniącego funkcję sypialni dobudowanej do budynku mieszkalnego położonego na działce nr 130/1 w miejscowości W. S. wybudowanej bez wymaganego pozwolenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 poz. 23 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 poz. 290 z późn. zm., dalej: "P.b."), Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego w sprawie legalności dobudowy (odbudowy) do budynku mieszkalnego, pomieszczenia pełniącego funkcję wiatrołapu, położonego na działce nr 130/1 w miejscowości W. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...] nakazał J. S. rozbiórkę ww. odbudowy pomieszczenia wiatrołapu wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym decyzją z dnia [...] marca 2014r., znak: [...] utrzymał tą decyzję w mocy decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 października 2014r. sygn. akt II SA/Rz 578/14 uchylił decyzję organu I i II instancji. W związku z ww. wyrokiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 26 marca 2015 r. przeprowadził rozprawę administracyjną celem uzupełnienia materiału dowodowego. W trakcie rozprawy administracyjnej ustalono, że na nieruchomości nr 130/1 w W. zabudowanej budynkiem mieszkalnym nr 15 od strony zachodniej istnieje dobudowany wiatrołap: ściany murowane z pustaka gazobetonowego na fundamencie, jedna warstwa wykonana z pustaka betonowego, na całości dach jednospadowy, kryty blachą trapezową połączony z dachem budynku. W 2015 r. J. S. przedłużył dach wiatrołapu w kierunku północnym wspierając go na słupach drewnianych 10x10 cm obłożonych płytami OSB. Pomieszczenie wiatrołapu powstało w maju 2009 r. Obecny na rozprawie J.S. oświadczył, że nie posiada ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia robót zarówno na wykonanie wiatrołapu jak i zadaszenia. Podał, że przed 2009 r. w miejscu obecnie istniejącego wiatrołapu istniał murowany ganek z cegły obity deskami o tych samych wymiarach, co obecnie istniejący wiatrołap. W maju 2009 r. ganek (wiatrołap) został rozebrany do poziomu gruntu, następnie wykonano (wymurowano) jedną warstwę z pustaka betonowego, ułożono izolację z papy i wymurowano trzy ściany z pustaka gazobetonowego, wykonano konstrukcję dachu (ułożono krokwie) i wykonano pokrycie z blachy trapezowej, następnie wstawiono okno i drzwi. Wersja przedstawiona przez skarżącego została potwierdzona przez świadków: M. G., T. C. i G. K. Organ I instancji stwierdził, że odbudowa wiatrołapu i przedłużonego zadaszenia wspartego na słupach wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, którego J.S. nie uzyskał, co potwierdzone zostało pismem S. S. z dnia[...] kwietnia 2015 r. znak: [...]. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2015r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 oraz art. 83 ust 1 P.b. nałożył na skarżącego jako inwestora robót, obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] organ I instancji uchylił postanowienie własne z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Bezskuteczny upływ wyznaczonego terminu stanowił podstawę do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej skarżącemu, rozbiórkę wykonanej odbudowy pomieszczenia pełniącego funkcję wiatrołapu dobudowanego do budynku mieszkalnego oraz przedłużonego zadaszenia. Na skutek wniesienia odwołania od w/w decyzji przez J.S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] uchylił ww. decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu nakazał organowi I instancji rozważenie kwestii prowadzenia dwóch postępowań: w sprawie wiatrołapu i zadaszania, ze względu na różne stany formalnoprawne. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB [...] czerwca 2016 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, podczas której ustalił, że wiatrołap pełni funkcję sypialni. W pomieszczeniu tym znajduje się łóżko oraz telewizor. W trakcie rozprawy Skarżący oświadczył, że w 2009 roku "odbudował" przedmiotowe pomieszczenie, w którym śpi, posiada w nim telewizor, kuchenkę oraz szafkę z lekarstwami. Powyższe fakty potwierdzone zostały przez K. K., T. C. oraz J. K. PINB ustalił, że obecnie istniejące pomieszczenie pełniące funkcję sypialni wybudowane zostało w miejscu uprzednio istniejącego ganku posiadającego takie same wymiary jak obecny obiekt. Wykonane roboty zakwalifikowano jako odbudowę obiektu, gdyż dokonanie rozbiórki obiektu i wzniesienie obiektu w tym samym miejscu, a nawet o takich samych gabarytach traktuje się jako odbudowę. PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b. wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę przy odbudowie pomieszczenia pełniącego funkcję sypialni dobudowanego do budynku mieszkalnego położonego na działce nr 130/1 w miejscowości W. i zobowiązał J.S. do przedłożenia w terminie do dnia 31 października 2016 r. określonych dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu, które wyszczególniono w sentencji ww. postanowienia. W wyznaczonym terminie zobowiązany nie wykonał obowiązku, w związku z czym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] nakazał J.S., jako inwestorowi robót, rozbiórkę wykonanej odbudowy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na treść art. 48 ust. 4 P.b., która przewiduje wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części w oparciu o art. 48 ust. 1, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J.S.. W odwołaniu podniósł, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadzi jego budynek mieszkalny do ruiny, a następnie do katastrofy budowlanej, ponieważ pomieszczenia sypialni i piwnica zostaną narażone na zalewanie wodami opadowymi. Powołał się ponadto na trudną sytuację materialną i życiową oraz zły stan zdrowia. Zaznaczył, ze w domu mieszka 11 osób i jest to jedyne miejsce, którym może spać. Podniósł, że był Wójta Gminy w celu uzyskania pozwolenia na odbudowę, jednakże Wójt Gminy takich zaświadczeń nie wystawia. Powyższych zarzutów nie podzielił organ odwoławczy, który opisaną na wstępie decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, zgadzając się zarówno z dokonanymi przez organ I instancji ustaleniami, jak i wyciągniętymi na ich podstawie wnioskami. W skardze Skarżący opisał powody odbudowania budynku, który był w złym stanie technicznym, a także wskazał, że nie miał świadomości tego, że potrzebne jest na to pozwolenie na budowę. W dalszej części uzasadnienia podniósł argumenty, które podnosił w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz.1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddając ocenie legalności zaskarżone postanowienie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Skład orzekający nie uznał za zasadne zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, jako odbudowy obiektu budowlanego. Sąd w składzie orzekającym ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy administracji poczytuje za własne i uznał, że mogą się one stać podstawą wyrokowania. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 17 lipca 2009 r. W dniu 15 lipca 2009 r. została przeprowadzona przez PINB kontrola, podczas której ustalono, że Z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia 26 marca 2015 r. wynika, że nastąpiła rozbiórka istniejącego od lat 50 ganku wzniesionego z cegły do poziomu gruntu, wyprowadzono fundament powyżej gruntu i na zaizolowanym papą fundamencie wykonano ściany z pustaka. Rozebrany ganek wykonany był z cegły pełnej, ściany posadowione na fundamencie z kamienia. Następnie w dniu 26 marca 2015 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna w celu ustalenia rodzaju wykonanych robót budowlanych wiatrołapu dobudowanego do budynku mieszkalnego. Wyjaśnienia udzielone przez skarżącego i słuchanych świadków potwierdziły istnienie ganku od około pięćdziesięciu lat, który wykonany był z cegły i obity deskami i zabezpieczał wejście do piwnicy. Na skutek zawilgocenia cegły uległy zniszczeniu. Natomiast z protokołu rozprawy z dnia 8 czerwca 2016 r. wynika, że aktualnie nazywana cześć budynku wiatrołapem ma takie same parametry jak wcześniej istniejący ganek, a nadto nie doszło do zmiany parametrów, gdyż został wzniesiony na istniejących fundamentach. Okolicznością niesporną jest również fakt, ze w 2009 r. skarżący wykonywał roboty budowlane przy budynku mieszkalnym. Wiatrołapem nazywamy niewielkie pomieszczenie, które chroni wnętrze domu przed bezpośrednim napływem zimnego powietrza po otwarciu drzwi zewnętrznych. Jest to jedna z możliwych form zabezpieczenia wejścia do budynku mieszkalnego, która nie ma racji samodzielnego bytu. Stanowi tak jak w tym przypadku element integralnie związany z budynkiem mieszkalnym. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1 P.b. przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Trudno zatem przyjąć, że wiatrołap jest oddzielnym obiektem budowlanym. Definicję remontu podaje art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Istota tej definicji zamyka się w rodzaju robót budowlanych, polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale wykraczających poza prace związane z bieżącą konserwacją, jednakże te roboty budowlane muszą być wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym. Aby więc móc wykonać remont, musi istnieć obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 tej ustawy. Wywodząc powyższe Sąd wskazuje, że w przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13.04.2017 r., sygn. akt IV SA/Po 208/17 dostępny na str. cbosa). Stan faktyczny sprawy potwierdza, że w wyniku remontu nie doszło do zmiany parametrów budynku mieszkalnego, w tym wiatrołapu, który jest przykryty tym samym dachem, co budynek mieszkalny. Skarżący wykonując remont odtworzył w istniejącym budynku mieszkalnym stan pierwotny przy użyciu innych wyrobów budowlanych niż były wcześniej wykorzystane. Takie działanie jest dopuszczalne przez ustawową definicję remontu. Zatem roboty budowlane nie doprowadziły do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego, który można byłoby kwalifikować, jako odbudowę (art. 3 pkt 6 P.b.) ze skutkami prawnymi niedopełnienia wymaganych formalności. Reasumując powyższe stwierdzić wypada, że zakres wykonanych robót budowlanych i przedmiot, którego dotyczą decyduje o tym, czy mamy do czynienia z remontem czy odbudową. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej, jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Skoro jednym z kryteriów kwalifikujących wykonane roboty budowlane, jako remont czy odbudowa jest ich zakres, to w stanie faktycznym sprawy Sąd przyjął, że zakres robót budowlanych wykonanych na istniejącym budynku mieszkalnym, należy zakwalifikować, jako remont, co wyłącza stosowanie art. 48 P.b. Dokonanie błędnej subsumpcji ustalonego prawidłowo ustalonego stanu faktycznego było podstawą uchylenia decyzji obydwu organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 3 pkt 8 P.b. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a do końcowego załatwienia sprawy rozważą konieczność uchylenia postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r.